Autonomy as a form of solution to the status of national minorities
Abstrakt: Slovo autonómia má v podmienkach Slovenskej republiky mimoriadne nepriaznivý kontext. Téma autonómie vyvoláva vášne už len pri jej nastolení v rámci teoretických debát o možnostiach jej využitia, jej prínosoch či negatívach. Tento článok nemá ambíciu zaoberať sa politologickými otázkami ani úvahami o možnostiach použitia autonómie v podmienkach Slovenskej republiky, ale pojednáva o nej vo všeobecnej rovine na úrovni teórie.
Kľúčové slová: autonómia, územná autonómia, personálna autonómia, verejnoprávna personálna autonómia, súkromnoprávna personálna autonómia
Abstract: The word autonomy has an extremely unfavorable context in the conditions of the Slovak Republic. The topic of autonomy raises passion only when it is set in the theoretical debate about the possibilities of its use, its benefits or negatives. This article does not have the ambition to deal with political questions or considerations about the possibilities of using autonomy in conditions of the Slovak Republic, but it deals with it in the general plane at the level of theory.
Key words: autonomy, territorial autonomy, personal autonomy, public personal autonomy, private-law personal autonomy
Úvod
Slovo autonómia pochádza zo starogréckeho slovného spojenia „autos“ a „nomos“, ktoré sa začalo používať v 5. storočí v politickej vede a slúžilo výlučne na pomenovanie vzájomného vzťahu medzi štátmi. Slovo „nomos“ pôvodne znamenalo určitými hranicami vymedzené územie, ktoré niekto užíval a bral z neho úžitky. Z etymologického hľadiska teda pojem autonómia v sebe vždy zahrňoval územný princíp. Prvým, kto sa pokúsil o rozšírenie významu slova autonómia aj na fyzické osoby bol Aristoteles a stoici, keď sa týmto pojmom snažili vysvetliť samostatné konanie a rozhodovanie osôb, ale aj to len vo vzťahu k „polités“ čiže k občanovi ako politickej kategórii. Termín „nomos“ sa ako synonymum slova zákon začal používať v čase zlatého veku Atén, pričom postupne nahrádzal dovtedy používaný pojem „thesmos“. Táto zmena nemala len terminologický charakter, ale vo vzťahu k celkovej zmene pohľadu na spoločnosť, k rodiacej sa myšlienke demokracie dostávala aj kvalitatívne iný rozmer. Kým „thesmos“ znamenal nad ľudom stojacu vonkajšiu silu, „nomos“ bola ľudom zvolená moc, čiže prostredníctvom občana vytvorený právny poriadok. Z toho vyplýva, že oba pojmy neboli synonymami, ale boli to dve navzájom dobre ohraničené a navzájom sa vylučujúce kategórie. Na základe vyššie uvedeného môžeme zhrnúť, že slovo autonómia znamená zdôraznené právo na sebaurčenie, právo na vytvorenie vlastného právneho poriadku a s tým spojenú nezávislosť na vonkajších faktoroch alebo osobách (Cartledger, 2004).
V súvislosti s národnostnými menšinami sa vo všeobecnosti dá hovoriť o rôznych formách autonómie ovplyvňujúcej ich postavenie, a to o autonómii etnickej, miestnej, územnej, finančnej, či kultúrnej. Ak hovoríme o autonómii, na problém narazíme hneď pri jej definícii. Tak, ako neexistuje jednoznačná definícia pojmu národnostná alebo národná menšina, tak neexistuje ani právne záväzná definícia pojmu autonómia, pretože obsah tohto pojmu sa kríži s viacerými chápaniami a prístupmi. Podľa niektorých je to suverenita, pre iných znamená kolektívne práva, ba pre určitú časť vedeckej obce je tento pojem nositeľom až práva na sebaurčenie. Z mnohých definícií spomenieme len niektoré:
Podľa Asbjorna Eideho „autonómia umožňuje homogénne žijúcim príslušníkom národnostných menšín mať väčší vplyv na politické, kultúrne a hospodárske otázky. To však neznamená, že by menšiny mali mať nárok na vlastnú vládu, skôr to, aby sa mocenské inštitúcie a štátom poskytované služby dostali bližšie k nim.“
Kjell- Ake Nordquist autonómiu chápe ako „takú oblasť, ktorá disponuje vyšším stupňom samostatnosti ako všetky ostatné regióny štátu“
Ruth Lapidoth menšinovú autonómiu charakterizuje ako „inštitucionálny rámec, ktorého cieľom je zabezpečiť pre občanov žijúcich v rámci štátu v menšinovom, ale regionálne vo väčšinovom postavení také prostriedky, prostredníctvom ktorých vedia vyjadriť svoju vlastnú identitu. Autonómia je prostriedkom deľby moci, ktorej cieľom je ochrániť suverenitu štátu, popri uznaní mnohotvárnosti národov.“
Aj z týchto niekoľkých definícií vyplýva, že sa skutočne jedná o nejednoznačný pojem, všetky definície však majú jeden spoločný menovateľ, a to deľbu moci, prostredníctvom ktorej sa menšine dostáva či už čiastočné alebo úplné splnomocnenie na riešenie záležitostí, ktoré sa jej týkajú. O autonómii môžeme hovoriť vtedy, keď centrálna vláda z vlastnej vôle alebo na základe rozhodnutia medzinárodného spoločenstva prenesie určitú časť verejnej moci na príslušníkmi národnostnej menšiny demokratickým spôsobom zvolené inštitúcie. V čisto politologickom zmysle autonómiu vnímame ako stav, kedy jednotlivé skupiny ľudí môžu samostatne konať a rozhodovať výlučne v záležitostiach, ktoré sa ich týkajú. To, o ktoré konkrétne záležitosti pôjde určí ústava alebo príslušné zákony daného štátu. Podstata takejto autonómie spočíva v tom, že takto vytvorené regionálne alebo etnické menšinové spoločenstvá na vlastné problémy hľadajú vlastné zodpovedajúce riešenia. Príslušníci väčšinového národa v autonómnych spoločenstvách (na autonómnych územiach) nemajú vplyv na rozhodovanie o osude týchto spoločenstiev. Na druhej strane autonómne spoločenstvá v rámci solidarity v otázkach celonárodného charakteru úzko spolupracujú so štátnymi orgánmi. V právnom zmysle o autonómii hovoríme vtedy, keď určité územia alebo skupiny osôb sú oprávnené vládnuť samým sebe, prostredníctvom svojich zákonov a inštitúcií.
Vo vzťahu k národnostným menšinám môže mať autonómia význam vtedy, keď príslušníci národnostných menšín majú zaručené právo na používanie jazyka národnostnej menšiny v súkromí, v školstve, justícii a verejnej správe, ak majú právo na vytvorenie vlastného školského systému a právo na zastúpenie vo volených funkciách. Takto široko koncipované slobody sú považované za garanta, podľa niektorých až za univerzálny liek na moderné problémy menšinových komunít.
Pre úplnosť dodáme, že v histórii sa okrem teritoriálnych samospráv vyvinuli rôzne iné druhy autonómnych spoločenstiev. Medzi najvýznamnejšie z nich patria profesijné samosprávy (komory, odbory), samosprávy cirkevných spoločenstiev, školské samosprávy (univerzity) a iné.
Druhy autonómií
Odborná literatúra rozlišuje viaceré typy autonómie príslušníkov národnostných menšín. Rozlišovacím kritériom pre ich rozdelenie je napríklad úroveň, na ktorej sa rozhodlo o autonómii, právna forma tohto rozhodnutia, ďalej na aké oblasti a územia sa vzťahuje, kto je jej subjektom atď.. Rozhodnutie o priznaní autonómneho štatútu môže vychádzať či už z vnútroštátneho (Grónsko, Korzika) alebo medzinárodného práva (Ålandské ostrovy, Južné Tirolsko). Rozdielom je, že kým rozhodnutie o udelení štatútu autonómie vychádzajúcej z vnútroštátneho práva je vždy jednostranným aktom, rozhodnutie na základe medzinárodného práva môže mať charakter dvojstranných zmlúv alebo jednostranného rozhodnutia medzinárodného spoločenstva, ako sa tak stalo v prípade irackých Kurdov. Podľa subjektu autonómie môžeme rozlíšiť autonómie viažuce sa na územie alebo na jednotlivých príslušníkov národnostnej menšiny. V prvom prípade pôjde o územnú autonómiu, ktorá má význam u menšín žijúcich na danom území vo väčšinovom postavení, v druhom prípade hovoríme o autonómii osobnej alebo personálnej, ktorá sa uplatňuje v štátoch, kde príslušníci národnostných menšín žijú roztrúsene.
Územná autonómia
Ako to už prezrádza jej názov, tento typ autonómie je postavený na územnom princípe. Jej základom je právo na sebaurčenie príslušníkov národnostnej menšiny na vymedzenom území štátu. Toto právo sa spája s právom na správu vecí verejných prostredníctvom príslušníkov menšiny, so súdnou mocou, s právom zákonodarnej iniciatívy na autonómnom území, s právom na kultúrnu samosprávu, napokon s autonómiou v oblasti vzdelávania. Tieto práva príslušníkom národnostnej menšiny žijúcich na autonómnom území garantuje buď ústava, zákony alebo zvláštny štatút danej krajiny. Vo vzťahu k územiu, na ktorom sa autonómia uplatňuje sa dá hovoriť o miestnej územnej autonómii, uplatňovanej na malom území, obývanom prevažne príslušníkmi národnostnej menšiny alebo o autonómii regionálnej. Miestna autonómia má charakter malých autonómnych území, či už miest alebo oblastí, ktorých „hranice“ sú určené historicky alebo administratívnym rozhodnutím centrálnej vlády. Vyššou formou územnej autonómie je regionálna územná autonómia, pri ktorej autonómny štatút sa dostáva celému regiónu, ktorý inak tvorí aj súčasť administratívno-správneho členenia daného štátu. Autonómny región má okrem tých kompetencií aké sa dostávajú ostatným regiónom aj svoje zvláštne autonómne kompetencie. Regionálnu autonómiu je však možné zaviesť aj tam, kde autonómne územie netvorí súčasť administratívno-správneho členenia štátu. Týka sa to najmä ostrovov ako Faerské ostrovy, Škótsko, Wales, čiže takých politických jednotiek, ktoré netvoria súčasť všeobecného administratívneho členenia štátu, ale sú súčasťou štátu na základe špeciálneho právneho režimu. Pri výpočte rôznych foriem územnej autonómie nesmieme zabudnúť ani na zvláštny typ tzv. „delenej autonómie“ uplatňujúcej sa na územiach, ktoré sú obývané mnohopočetnými skupinami príslušníkov viacerých národnostných menšín spolu s príslušníkmi väčšinového národa. Ak na takomto území nie je možné územne oddeliť menšiny od väčšinového obyvateľstva a personálna autonómia je nepostačujúca na uspokojenie práv národnostných menšín, každá z menšín má právo na pomerné zastúpenie na moci výkonnej, zákonodarnej či v politickom živote (www.onkormanyzas.sk [2]). Typickým príkladom tejto formy územnej autonómie je multietnický Brusel.
Vo všeobecnosti sa dá povedať, že určenie hraníc územnej autonómie sa vždy deje na územnom princípe, nie na základe obyvateľstva, to znamená, že otázka kto patrí k národnostnej menšine nie je podstatná. Pri vymedzení hraníc sa prihliada na dva princípy: aby na danom území príslušníci národnostnej menšiny žili vo väčšinovom postavení a aby hranice autonómneho územia pokryli čo najviac obyvateľov hlásiacich sa k menšine. Pri vytváraní územnej autonómie nie je možné dosiahnuť, aby sa v jej rámci ocitli všetci príslušníci danej menšiny a väčšinové obyvateľstvo zostalo mimo nej, preto tento typ autonómie bude vždy konfliktným typom autonómie. Konflikty nastávajú nielen pri určovaní hraníc autonómneho územia, ale najmä v právnom postavení príslušníkov väčšinového národa, ktorí sa na autonómnom území dostanú do menšinového postavenia, nehovoriac o odmietavom postoji politickej reprezentácie už len pri zmienke o autonómnom území v rámci krajiny. Pri riešení konfliktných situácií medzi reprezentantom autonómneho spoločenstva a centrálnou vládou prichádza do úvahy ingerencia súdnej moci daného štátu, alebo konanie pred ústavným súdom. Prijateľným riešením však môže byť aj vytvorenie všeobecne akceptovanej nezávislej inštitúcie, ktorej poslaním a hlavnou náplňou práce by bolo autoritatívne riešenie práve týchto konfliktov.
Personálna autonómia
Autonómia postavená na personálnom princípe sa vzťahuje na určitú skupinu občanov, ktorí v rámci štátu tvoria menšinu bez ohľadu na miesto ich pobytu. Obsahom personálnej autonómie je právo príslušníkov národnostnej menšiny na zachovanie vlastného jazykového, kultúrneho, alebo cirkevného charakteru vykonávaného prostredníctvom vlastných inštitúcií bez zásahov centrálnej vlády. Autonómia postavená na osobnom princípe by sa dala charakterizovať aj ako taká forma samosprávy, ktorá zabezpečí pre skupinu občanov disponujúcich vlastnými inštitúciami výkon rôznorodých práv a mocenských oprávnení. Výkon autonómnych práv sa pri tomto druhu autonómie neviaže na územie, ale je postavený na etnickej príslušnosti bez ohľadu na miesto pobytu, čiže územný princíp je nutné vylúčiť. Tento druh autonómie sa dá použiť v prípade národnostných menšín, ktoré žijú roztrúsene (nie na homogénnom území). Personálna autonómia sa v rámci štátu vzťahuje bez výnimky na každého člena určitej národnostnej menšiny, ale len na neho. V minulosti sa oprávnenia v rámci personálnej autonómie vzťahovali väčšinou na kultúrne, jazykové práva a vzdelávanie v jazyku menšín, ale nič nebráni tomu, aby sa vzťahovala aj na široké politické, hospodárske, či sociálne práva. Ako sme sa už vyššie zmienili, gro spočíva nie v územnom princípe, ale v príslušnosti k národnostnej menšine a z tohto princípu vyplývajú dve podstatné premisy, a to nutnosť nájsť spôsob určenia príslušnosti k národnostnej menšine a vytvorenie takej inštitúcie, ktorá spojí a zorganizuje jej členov. Ďalšia otázka spočíva v tom, že z tých ktorí sa hlásia k danej národnostnej menšine sa akým spôsobom stanú aj členmi tejto inštitúcie reprezentujúcej danú menšinu. Z toho vyplýva, že samotný výkon personálnej autonómie si vyžaduje vytvorenie „zoznamu voličov“, bez ktorého by sa legitimita inštitúcie dala spochybniť. Vytvorenie zoznamu voličov sa môže udiať troma spôsobmi : štátne orgány doň zaradia svojich štátnych občanov, predstavitelia dotknutej komunity na základe kritéria národnosti rozhodnú, že kto je členom a kto nie, fyzické osoby sami rozhodnú, ku ktorej komunite patria, resp. chcú patriť. V praxi fungujúce autonómie postavené na personálnom princípe používajú tretie kritérium, už len z toho dôvodu, že pojem autonómia a právny rámec v ktorom sa pohybuje si vyžaduje sebaurčenie a slobodnú voľbu identity, ako aj dobrovoľnosť. Všetky tieto atribúty by mali byť založené na slobodnom prejave vôle fyzickej osoby. Na základe tohto princípu, do zastupiteľského orgánu samosprávy môžu voliť a byť volený len tí, ktorí vyjadria svoju príslušnosť k národnostnej menšine. Samozrejme vyššie uvedený princíp nevylučuje ani vytvorenie objektívnych kritérií na zaradenie členov do zoznamu voličov za účelom vyselektovania tých, ktorí nepatria k príslušníkom národnostnej menšiny, avšak stanovenie takýchto kritérií považujeme za rozporné z princípom slobodného a subjektívneho rozhodnutia človeka o príslušnosti k národnostnej menšine.
Súkromnoprávna personálna autonómia
V prípade súkromnoprávnej personálnej autonómie na rozdiel od autonómie územnej nie je potrebné zriadenie žiadnej verejnoprávnej inštitúcie. Výkon práv spojených s personálnou autonómiou sa môže delegovať aj na organizácie zriadené podľa súkromného práva, tie však musia plniť verejnoprospešné funkcie. Takto organizovanú autonómiu nazývame súkromnoprávnou personálnou autonómiou. V rámci nej si na základe práva na slobodné združovanie príslušníci národnostných menšín zakladajú občianske združenia, alebo podobné organizácie tretieho sektora, ktorých hlavným cieľom a zmyslom fungovania je výkon kultúrnych a iných menšinových práv. Nie je pritom vylúčené ani zriaďovanie viacerých inštitúcii na každý druh menšinových práv zvlášť. Tento druh autonómie sa nazýva aj funkčnou autonómiou. Jej podstata spočíva v tom, že štát môže splnomocniť rôzne občianske združenia na výkon určitých štátnych funkcií a tie tieto práva vykonávajú – ako výkon verejnej moci – vo vlastnom mene. Toto je zároveň aj negatívom funkčnej autonómie, pretože v praxi sa len ťažko dá predstaviť, aby v rámci jednej národnostnej menšiny súťažilo viacero autonómnych združení o to, kto je jej oprávneným reprezentantom. Preto je nanajvýš podstatné založenie jednej všeobjímajúcej inštitúcie s dvojakou funkciou, a to koordinácia vnútorných záležitosti menšiny a reprezentácia národnostnej menšiny navonok. Tento typ autonómie sa dá využiť pri početne malej národnostnej menšine, kedy k uspokojeniu jej potrieb a ochrane identity postačuje len delegovanie určitých práv zo strany štátu. Čo sa týka financovania súkromnoprávnej personálnej autonómie, na rozdiel od verejnoprávnej sa tento druh autonómie nefinancuje výlučne len z prostriedkov štátu, aj preto táto súkromno-právna cesta je schodná len vtedy, keď je daná menšina homogénna a dosť aktívna na to, aby si vedela zriadiť a sčasti financovať legitímnu, reprezentatívnu a na demokratických základoch postavenú inštitúciu. Veľkou výhodou je aj skutočnosť, že menšiny sa týmto spôsobom môžu veľmi ľahko združovať do organizácií reprezentujúcich ich záujmy, naopak negatívom je, že tieto organizácie nie sú ústavou ani právom akýmkoľvek spôsobom chránené a delegované funkcie môže štát kedykoľvek odňať.
Verejnoprávna personálna autonómia
V rámci personálnej autonómie si príslušníci národnostných menšín popri súkromnoprávnych združeniach môžu zakladať aj právnické osoby s právnou subjektivitou. V tomto prípade hovoríme o verejnoprávnej personálnej autonómii. Výkon verejnoprávnej personálnej autonómie znamená, že samosprávne kompetencie vykonáva určitá právnická osoba s vlastnou právnou subjektivitou v mene menšiny a v rámci zákonom ohraničených práv. Takto postavená inštitúcia svoju činnosť vykonáva pod dohľadom štátnej moci. Do kompetencie tejto inštitúcie patrí aj politická reprezentácia danej národnostnej menšiny, či jej zastupovanie voči štátnym inštitúciám na všetkých úrovniach. Verejnoprávna personálna autonómia je riešením národnostnej otázky len v štátoch, ktoré disponujú vysokou politickou kultúrou a je len ťažko presaditeľná, pretože „vládnutie“ a s tým spojené druhy samosprávy sa vo väčšine viažu na územný princíp. Najlepším príkladom na potvrdenie významu verejnoprávnej personálnej autonómie v spoločnosti sú cirkvi. Ďalším pozitívom tejto autonómie je, že sa vyhýba negatívam autonómie postavenej na teritoriálnom základe – a to nevytvára ďalšie menšiny.
Autor: PhDr. Juraj Gyimesi
Použitá literatúra :
CARTLEDGER, P., 2004. Nomos. Essays in AthAthenian Law, Polotics an Society. Cambridge University Press, 2004.
www.onkormanyzas.sk [2]