"Už niekoľko rokov sa s ESĽP zaobchádza ako s pacientom trpiacim chorobou nie nevyhnutne smrteľnou, ale zjavne neliečiteľnou, či takou, ktorej liečba je predmetom opačných názorov uznávaných lekárov povolaných určiť diagnózu."(1)
Sir Nicolas Bratza
Úvod
Európa sa stala v posledných šesťdesiatych rokoch známa vysokou úrovňou ochrany ľudských práv, za čo vďačí najmä prínosu regionálnej medzinárodnej medzivládnej organizácie Rada Európy. Rada Európy prináša štátom nielen expertízu v oblasti ľudských práv, ale aj kontrolný mechanizmus ich dodržiavania. Na jej pôde bol prijatý Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ktorý tvorí katalóg práv na ochranu nedotknuteľnosti osobnosti, pluralizmu v spoločnosti a právneho štátu. Európsky dohovor je medzinárodná zmluva, ktorá najvýznamnejšou mierou ovplyvnila vývoj a interpretáciu ľudských práv v európskych štátoch. Všetky členské štáty sa zaviazali rešpektovať jeho obsah. Od vstupu do platnosti v roku 1953 slúži ako spoločný referenčný rámec pre definíciu základných ľudských práv a slobôd, podobne ako legitímneho rozsahu ich obmedzenia. Stal sa významným zdrojom inšpirácie pre činnosť vnútroštátnych súdov zmluvných strán i Súdneho dvora Európskej únie. Výklad týchto práv a kontrolu ich dodržiavania zabezpečuje Európsky súd pre ľudské práva.
Napriek tomu, že Rada Európy združuje “vlády európskych štátov, ktoré sú rovnakého zmýšľania a ktoré majú spoločné dedičstvo politických tradícií, ideálov, slobody a právneho štátu”, nedostatok rešpektu voči ľudským právam stále pretrváva a počet podaných individuálnych sťažností sa stáva pre Súd neúnosným. Protokol č. 14, ktorý vstúpil do platnosti v júni 2010, zaviedol určité reformy s cieľom znížiť množstvo nevybavených podaní, no neutíchajúca kritika vedie zmluvné strany, sudcov, akademikov a mimovládne organizácie k diskusii o tom, ako kritike čeliť a aké ďalšie reformy by bolo vhodné zaviesť. Cieľom tohto článku je reflektovať jednotlivé aspekty tejto diskusie s ohľadom na skutočnosť, že dňa 24. júna 2013 vstúpil do platnosti ďalší, pätnásty protokol k Dohovoru.
1. Je kritika namieste?
Rada Európy a Európsky súd pre ľudské práva(2) vznikli s cieľom upevniť mladé národné demokracie a vytvoriť mechanizmus na kolektívnu kontrolu a vymáhanie dodržiavania ľudských práv. ESĽP je považovaný za najúčinnejší a teda najúspešnejší mechanizmus ochrany ľudských práv na svete. Po prijatí protokolu č. 11 k Európskemu dohovoru v roku 1998 sú všetky zmluvné strany povinné umožniť, aby jednotlivec mohol podať sťažnosť na Európsky súd pre ľudské práva v prípade vyčerpania všetkých vnútroštátnych prostriedkov. Tento inštitút predstavuje mimoriadny prínos k ochrane ľudských práv. ESĽP rozhodne ročne vyše 50 tisíc vecí, z čoho Sudcovia ročne vydajú približne 1500 rozsudkov. Z dôvodu zachovania kvality rozhodnutí nemožno spravodlivo očakávať viac. V súčasnosti však nevybavené sťažnosti presahujú množstvo 150 tisíc(3) a na rozhodnutie vo veci sťažovateľ môže čakať roky(4) – paradox v súvislosti s tým, že práve ESĽP udeľuje štátom sankcie za prieťahy v konaní. Sú však prieťahy na ESĽP jeho vlastnou vinou?
Podstata kritiky prirodzene závisí od zainteresovanej strany, ktorá ju vynáša. Politici vyčítajú Súdu prílišný aktivizmus formou rozširovania spektra chránených práv nad rámec Dohovoru, najmä prekročenie právomocí v prípade ochrany sociálnych práv, nedostatok legitimity a obmedzovanie suverenity štátov. Odporúčajú, aby ESĽP pri rozhodovaní viac dbal na národné špecifiká. Podľa vnútroštátnych súdov by ESĽP nemal robiť výnimky z pravidla vyčerpania dostupných vnútroštátnych prostriedkov a mal by obmedziť svoju rozhodovaciu činnosť v oblasti azylu. Kritika zo strany akademikov a mimovládnych organizácií má úplne opačný charakter. Tvrdia, že Súd rozhoduje príliš reštriktívne, mal by menej prihliadať na národné špecifiká a viac posilniť ochranu ľudských práv. Zachádza ESĽP v rozhodovacej činnosti príliš ďaleko alebo by naopak mal urobiť pre ochranu ľudských práv viac?
Úloha členských štátov
Zodpovednosť za životaschopnosť mechanizmu Európskeho dohovoru nesie nielen ESĽP, ale rovnako aj členské štáty. Podľa Článku 3 Štatútu Rady Európy, každý člen Rady Európy uznáva zásady právneho štátu a zaručuje všetkým osobám pod ich jurisdikciou dodržiavanie ľudských práv a základných slobôd. Takéto vnímanie úlohy štátov je v súlade s princípom subsidiarity – základným princípom medzinárodnej ochrany ľudských práv. Princíp subsidiarity poskytuje štátu prednostné postavenie pri uplatňovaní základných práv garantovaných medzinárodnými dohovormi.
Členstvo štátu v medzinárodnej medzivládnej organizácii ako je Rada Európy nezakladá priamo vzťah jednotlivca a organizácie.(5) Medzinárodná zmluva (t. j. Európsky dohovor), ktorú predstavitelia štátov podpíšu, zaväzuje štát naplniť jej obsah (t. j. zaručiť jednotlivcom realizáciu ľudských práv a základných slobôd v ňom obsiahnutých). Nedochádza k prenosu právomocí na organizáciu, zodpovednosť za implementáciu nesú v plnej miere štáty. Spôsob implementácie článkov Dohovoru je rovnako v ich rukách. Z toho dôvodu má Dohovor v právnych systémoch štátov rozličné postavenie.(6) Zmluvné strany rozhodujú aj o rozsahu garantovaných práv, pričom ale rozsah zabezpečený Dohovorom a protokolmi(7) musia akceptovať ako minimálny štandard ochrany. Zmluvné strany majú povinnosť poskytnúť vysvetlenie o spôsobe vnútroštátneho zabezpečenia účinného vykonávania ustanovení Dohovoru, ak ich o to požiada generálny tajomník Rady Európy.
Množstvo opakujúcich sa sťažností je odrazom nedostatkov v implementácii rozsudkov ESĽP na národnej úrovni a množstvo neprijateľných sťažností odráža nízku informovanosť o formálnych a materiálnych náležitostiach individuálnych sťažností. Aktuálna dĺžka konania, ktorá je následkom zaťaženia súdu, spochybňuje dôveryhodnosť systému individuálnych sťažností.(8) Tento systém je jeden z najdôležitejších mechanizmov ochrany ľudských práv a preto je dôležité zachovať a posilniť jeho fungovanie.
Podmienky prijateľnosti individuálnej sťažnosti – naozaj ťažký oriešok?
Vďaka Protokolu č. 14 dnes o prijateľnosti sťažností rozhoduje samosudca namiesto pôvodného trojčlenného senátu. Tento krok sľubuje trojnásobné množstvo rozhodnutí o prijateľnosti. Ide o dôležité opatrenie a je nutné trpezlivo počkať na jeho výsledok. Protokol bol prijatý v júni 2010 a účinky tejto zmeny sa ukážu časom, no už teraz je zjavné, že to bolo efektívne rozhodnutie.
Ďalšou zmenou, ktorú priniesol Protokol č. 14 je zavedenie novej podmienky prijateľnosti sťažnosti. Podľa článku 35 ods. 3 písm. b) Dohovoru ESĽP vyhlási sťažnosť za neprijateľnú, ak usúdi, že sťažovateľ neutrpel „závažnú ujmu“ („significant disadvantage“). Toto ustanovenie ponecháva ESĽP značný interpretačný priestor(9).
Okrem týchto zmien Rada Európy a ESĽP vyvíjajú kampaň s cieľom zvýšiť informovanosť o kritériách prijateľnosti. Dňa 2. decembra 2011 Európsky súd pre ľudské práva uverejnil na internetovej stránke „kontrolný zoznam“ („check-list/liste de contrôle“), ktorý má za cieľ pomôcť potenciálnym sťažovateľom preveriť jednotlivé podmienky prijateľnosti a a priori zistiť, či ich sťažnosť nie je zjavne neprijateľná. Ide o formu prehľadného interaktívneho dotazníka. Nevýhodou je jeho dostupnosť len v dvoch oficiálnych jazykoch rady Európy. Tento krok nadväzuje na zverejnenie Praktického sprievodcu o prijateľnosti. Pomoc jednotlivcom v otázke prijateľnosti sťažnosti poskytujú aj národné informačné kancelárie, v našom prípade Informačné centrum Rady Európy(10), ktoré tiež prispieva k zvýšeniu dostupnosti informácií prekladaním rozsudkov ESĽP a aktov orgánov Rady Európy.
Napriek tomu množstvo neprijateľných sťažností presahuje 90 % všetkých podaní.
Opakujúce sa sťažnosti – existuje riešenie?
Viac ako polovica sťažností je súdom vyhlásených za neprijateľné z dôvodu, že ide o sťažnosti rovnakého druhu vo veciach, v ktorých existuje ustálená judikatúra. Vďaka protokolu č. 14 sa v takýchto záležitostiach môže použiť skrátený postup na posudzovanie sťažnosti.
Opakujúce sa veci môžu byť spôsobené chybou na strane národnej exekutívy, ale zároveň aj nízkou úrovňou vzdelania v oblasti ľudských práv a slabou informovanosťou či záujmom o judikatúru ESĽP na strane sudcov a advokátov. Aj v tomto smere Rada Európy vyvíja iniciatívu prostredníctvom programu HELP, ktorý je zameraný na prehĺbenie univerzitného a profesijného vzdelania. Od januára 2012 bol program rozšírený na konkrétne skupiny povolaní – sudcov, prokurátorov a advokátov. Advokáti zohrávajú dôležitú úlohu, keďže môžu pomocou argumentácie Dohovorom viesť súdy k jeho aplikácii, chrániť práva svojho klienta a prípadne znížiť počet neprijateľných podaní odradením sťažovateľa, ak jeho vec nespĺňa všetky kritéria.
Keďže opakujúce sa sťažnosti odrážajú nedostatok implementácie rozsudkov, mali by byť nasmerované na Výbor ministrov – rozhodovací orgán Rady Európy. V prípade, že zmluvná strana odmietne implementovať rozsudok ESĽP, Výbor má právomoc začať konanie proti tomuto štátu. V prípade, že Výbor ministrov vníma ako prekážku vykonateľnosti interpretačný problém, môže sa obrátiť so žiadosťou o výklad na ESĽP. Výbor ministrov si dosiaľ úplne neosvojil svoje nové kompetencie(11) pri dohľade nad výkonom rozsudkov a potenciál týchto nástrojov sa celkom nenaplnil.
Netreba zabúdať na existenciu jazykovej bariéry, ktorú neodbúrava zástup prekladateľov, ako je tomu v inštitúciách Európskej únie. Na to, aby advokáti a sťažovatelia prihliadali na ustálenú judikatúru je dôležité, aby štát zabezpečil preklad dôležitých rozsudkov. Rozpočet na vedenie Centra Rady Európy(12) je však každým rokom menší a množstvo dokumentov vyžadujúcich preklad je vysoké.
Zlepšenie procesu implementácie rozhodnutí na národnej úrovni sa nestane zo dňa na deň, no dôraz na tento proces, rovnako ako na úroveň vzdelania v oblasti ochrany ľudských práv, je ďalšou cestou k zníženiu záťaže ESĽP.
Nejasnosť a nekonzistentnosť rozsudkov
Aby kritika nepadla len na plecia vnútroštátnych aktérov, možno povedať, že sudcovia ESĽP občas sami nepriamo prispievajú k ťažkostiam pri implementácii rozhodnutí, a to nejasnými a nekonzistentnými rozsudkami.
Konzistentnosť judikatúry a z nej vyplývajúca predvídateľnosť rozhodovacej činnosti ESĽP majú veľký význam. Odlišné stanoviská sú častým prejavom nejednotnosti sudcov, prípadne nedostatku konsenzu na európskej úrovni. Niektoré rozsudky sú prijaté veľmi tesnou väčšinou a nové rozhodnutia prinášajú odklon od ustálenej judikatúry, ktorá slúžila ako precedens. Potrebu určitej miery konzistentnosti potvrdili aj deklarácie prijaté na konferenciách v Izmire a Interlakene. Nejasnosť môže vyplývať aj zo zníženej pozornosti sudcov venovanej rozdielom medzi kontinentálnym a angloamerickým systémom.
Charakter rozsudkov však nie je jedinou výčitkou, ktorej ESĽP musí čeliť.
Prílišný aktivizmus
ESĽP sa čoraz viac púšťa do rozhodovania vo veciach týkajúcich sa sociálnych a hospodárskych práv, podobne ako azylových vecí. Tento druh „aktivizmu“, ktorý rozširuje pole pôsobnosti Európskeho dohovoru, napriek absencii spomenutých skupín v samotnom texte, je vyčítaný ESĽP ako ďalšia z príčin narastajúceho počtu nevybavených vecí.
Cieľom Dohovoru je kolektívne zaručenie „niektorých“ práv zakotvených vo Všeobecnej deklarácii ľudských práv. Hospodárske a sociálne práva neboli zahrnuté do Európskeho dohovoru zámerne.
Prílišný aktivizmus v oblasti práv žiadateľov o azyl vyčítajú ESĽP najmä vnútroštátne súdy. Predseda belgického ústavného súdu Marc Bossuyt otvorene kritizuje ESĽP za prekročenie právomocí a tvrdí, že ESĽP robí zo žiadateľov o azyl homogénnu zraniteľnú skupinu, ktorej takmer automaticky priznáva ochranu práv.(13) Kritiku ohľadom pôsobenia ESĽP ako azylového súdu možno vyvrátiť viacerými argumentmi. Veci týkajúce sa žiadateľov o azyl v prevažnej väčšine súvisia s údajným porušením článku 2 a 3 Dohovoru, dvoch základných ľudských práv – ochrany života a ochrany pred neľudským a ponižujúcim zaobchádzaním. ESĽP má povinnosť dbať na určitú úroveň ochrany ľudských práv a keďže žiadatelia o azyl nemajú špecializovaný súd, na ktorý by sa mohli obrátiť, ak existuje pochybnosť, že zmluvné strany nezabezpečili tieto práva, ESĽP má povinnosť sa vecou zaoberať. ESĽP v zásade nerozhoduje o merite veci, ale skúma skôr procesné otázky zabezpečenia ľudských práv – s výnimkou prípadov, v ktorých rozhodnutie vnútroštátnych orgánov bolo zjavne arbitrárne. Práve v súvislosti s článkom 3 Dohovoru však vyvstáva ďalšia kritika, a to znižovanie hranice, ktorej prekročenie sa považuje za mučenie či iné neľudské a ponižujúce zaobchádzanie. Znižovanie prahu článku 3 a rozširovanie množstva zraniteľných skupín obyvateľstva (deti, ženy, azylanti), ktoré viac menej „automaticky“ dosiahnu ochranu Súdu, predstavuje názor, ktorého zástancovia sú však v menšine.
Druhý aspekt aktivizmu sa týka politicky ladených rozsudkov. ESĽP často musí rozhodovať o delikátnych otázkach a zároveň sa snažiť vydať čo najmenej politické rozhodnutia. Právne a politické aspekty sú navzájom prepojené. Politici musia prijať skutočnosť, že rozhodnutia ESĽP niekedy nevyhnutne obsahujú politický aspekt, každopádne súd by mal odpolitizovať svoje rozhodnutia tým, že presne identifikuje pochybenie na strane štátu.
Aktivizmu však nemožno pripísať skutočnosť, že väčšina sťažností pochádza z niekoľkých „notorických“ krajín(14). Táto skutočnosť opäť vedie k záveru, že sú to najmä štáty ako zmluvné strany Dohovoru, ktorým patrí kritika. Štátom možno vyčítať aj dlhodobú neochotu pustiť sa do účinnej reformy systému Európskeho dohovoru, nie však nedostatok diskusií na najvyšších úrovniach.
2. Brightonská deklarácia a jej prínos
Od novembra 2011 do mája 2012 Výboru ministrov Rady Európy predsedala Veľká Británia, ktorá kladie veľký dôraz na reformu systému a zníženie množstva nevybavených sťažností. Podľa CCBE (Rada európskych advokátskych komôr) je zameranie sa na tieto otázky aj príčinou spomalenia procesu pristúpenia Európskej Únie k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.(15) 19. – 20. apríla 2012 sa na podnet Spojeného kráľovstva uskutočnila konferencia v anglickom Brightone, ktorej výsledkom je Deklarácia o budúcnosti Európskeho súdu pre ľudské práva (tzv. Brightonská deklarácia).
Predchádzajúce deklarácie z Izmiru a Interlakenu, zaoberajúce sa rovnakou problematikou, sa zameriavali najmä na otázku implementácie a výkonu rozhodnutí ESĽP. V Brightone možno pozorovať posun od judikatúry k Dohovoru, a teda väčší dôraz na implementáciu Dohovoru. V tomto smere posolstvo deklarácie okrem iného spočíva vo výzve k podpore nezávislých národných inštitúcií pre ľudské práva, plneniu odporúčaní Výboru ministrov o implementácii rozsudkov, v prípade nevyhnutnosti k zavedeniu nových vnútroštátnych opravných prostriedkov, k vyjadreniu podpory vnútroštátnym súdom, aby aplikovali Dohovor, k vzdelávaniu verejných činiteľov a štátnych úradníkov, sudcov, prokurátorov a advokátov. Výbor ministrov dostal za úlohu čo najefektívnejšie zabezpečiť technickú podporu zmluvným stranám, pripraviť príručku o osvedčených postupoch s ohľadom na využitie vnútroštátnych prostriedkov nápravy a súbor opatrení na školenie štátnych úradníkov o zodpovednosti členských štátov vyplývajúcich z Dohovoru.
Pokiaľ ide o vzťah ESĽP a vnútroštátnych súdov, rezonuje potreba posilniť ich vzájomný „dialóg“. Pojem „dialóg“ je vo veľkej obľube, no v realite ide skôr o „informovanie“. Na vnútroštátne súdy je kladená požiadavka ovládať Dohovor a judikatúru. Dané dve úrovne súdnictva majú rozdielne funkcie a preto by nemalo vznikať vzájomné napätie či spory medzi najvyššími vnútroštátnymi súdmi a ESĽP ohľadom autority v oblasti záväznej interpretácie práv a konečného rozhodnutia. Zaujímavým nedávnym príkladom plodného dialógu je rozhodnutie najvyššieho súdu Spojeného kráľovstva Horncastle v R.(16) Ďalším aspektom formovania vzťahu súdov je návrh na zavedenie inštitútu poradných stanovísk (advisory opinions), ktoré by predstavovali spôsob inštitucionalizovania dialógu medzi ESĽP a zmluvnými stranami. Išlo by o obdobu prejudiciálneho konania. Najvyššie vnútroštátne súdy by získali možnosť obrátiť sa na ESĽP so žiadosťou o vynesenie poradného stanoviska v otázke výkladu Dohovoru. Tento krok by však mohol mať opačný účinok, a to zvýšenie záťaže ESĽP a zhoršenie vzťahu súdov. Finálne znenie Brightonskej deklarácie preto ukladá povinnosť prijať takéto opatrenie formou doplnkového protokolu, nie nového článku Dohovoru.
Deklarácia odráža akési znovuzrodenie pojmu suverenita a zaväzuje k výslovnému zakotveniu princípu subsidiarity a doktríny voľnej úvahy v preambule Európskeho dohovoru. Tento krok bol ostro odmietnutý vo vyhlásení Konferencie medzinárodných mimovládnych organizácií, podľa ktorej – začlenenie zásad subsidiarity a voľného uváženia do Dohovoru by v skutočnosti znamenalo obmedzenie práv Dohovoru a tiež bolo v zjavnom rozpore s duchom a preambulou Dohovoru, ktoré uznávajú, že je potrebné „jednotné chápanie a dodržiavanie ľudských práv“.(17) Štáty prechádzajú aj akousi ideologickou krízou, ktorá ich vedie k vyjadrovaniu pochybností ohľadom právomocí a legitimity ESĽP.
Ďalším dôležitým aspektom je účinná koordinácia jednotlivých aktérov a posilnenie Kancelárie ESĽP. Pôsobenie Kancelárie má svoj právny základ v článku 25 Európskeho dohovoru a jej úlohy a organizácia sú upravené v rokovacom poriadku ESĽP. Kancelária Súdu sa skladá z tajomníkov sekcií, ktorých počet zodpovedá počtu sekcií vytvorených Súdom a z oddelení potrebných na zabezpečenie právnych a administratívnych služieb požadovaných Súdom. Tvoria ju právni poradcovia, administratívny a technický personál a prekladatelia. V súčasnosti ide o 640 zamestnancov Rady Európy, pričom právnych poradcov je 270. Kancelária spracováva individuálne sťažnosti na posúdenie Súdu. Právni poradcovia sú rozdelení do 31 oddelení s vlastným administratívnym personálom a pripravujú spisy a analytické poznámky pre sudcov a vedú korešpondenciu so stranami sporu. Kancelária ďalej spravuje informácie o judikatúre, výskum a knižnicu, tlačové správy, vnútornú administratívu, informačné technológie, atď. Holandská vláda sa k problému postavila tak, že zvýšila počet právnych poradcov na dobu dvoch rokov.
Jednou z navrhovaných reforiem, ktorá nenašla miesto v Brightonskej deklarácii bola myšlienka zaviesť súdne poplatky či povinné zastupovanie sťažovateľov advokátmi už pri príprave sťažnosti. V stanovisku ESĽP, určeného pre Konferenciu v Izmire v roku 2011, ESĽP zastáva názor, že „povinné zastupovanie sťažovateľov advokátom by mohlo predstavovať účinný a vhodný prostriedok na zabezpečenie náležitej právnej rady zainteresovaným osobám pred podaním žiadosti a na zvýšenie kvality pokiaľ ide o formuláciu sťažnosti. Keďže advokát predstavuje priame spojenie s národným právnym systémom, princíp subsidiarity by bol náležite zachovaný. Akékoľvek zavedenie povinného zastupovania by však malo byť sprevádzané zriadením systému zodpovedajúcej právnej pomoci pre sťažovateľov na národnej úrovni.“(18) Počiatočnú ódu však vystriedali obavy a k výhodám sa začali pridávať problematické aspekty návrhu, ktoré Výbor expertov pre reformu ESĽP v správe(19) naznačil nasledovne: „Povinné zastupovanie by mohlo zvýšiť kvalitu podaní a tým urýchliť spracovanie žiadosti v Kancelárii Súdu a následne znížiť množstvo neprijateľných žiadostí. Rovnako by sa udržalo priame spojenie so súdnym konaním, ktoré podaniu žiadosti predchádzalo, čo by bolo v súlade so zásadou subsidiarity. Na druhej strane takéto opatrenie zvýši náklady sťažovateľa, obmedzí priamosť pri podaní sťažnosti a v prípade nedostatočného systému právnej pomoci ohrozí právo podať individuálnu sťažnosť. Podobne nie je isté, či je v moci advokáta presvedčiť klienta o tom, že sťažnosť je zjavne neprípustná. Náklady by sa značne zvýšili aj na strane štátu.“ Štatistické údaje upozorňujú aj na to, že sťažnosti pripravené advokátmi automaticky neznamenajú prijatie sťažnosti a nemajú za následok zníženie počtu neprijateľných podaní.
3. Ostatná reforma: Protokol č. 15 a 16
Pätnásty protokol(20) bol otvorený k podpisu 24. júna 2013 a stav podpisov či ratifikácie možno sledovať na oficiálnej stránke Rady Európy(21). Na nadobudnutie účinnosti je nevyhnutné, aby všetky Zmluvné strany vyjadrili súhlas s Protokolom (článok 6 a 7 Protokolu).
Tak ako to predznačila Brightonská konferencia, Protokol prináša nový odsek Preambuly k Dohovoru, v ktorom sa zdôrazňuje princíp subsidiarity a priestoru pre voľnú úvahu, ktorú požívajú štáty.(22) Podľa Dôvodovej správy, cieľom je posilniť transparentnosť a prístupnosť týchto dvoch základných princípov, ktoré charakterizujú mechanizmus Dohovoru.(23)
Medzinárodná ochrana ľudských práv je založená na princípe subsidiarity a sú to štáty, ktoré primárne nesú zodpovednosť za jej dodržiavanie. Rovnako sa vzťahuje na mechanizmy Európskej únie a dohovory OSN. Štát je povinný zaručiť aplikáciu všetkých práv a slobôd, všetkých záväzkov, ktoré mu z ľudsko-právnych zmlúv vyplývajú a nadštátne mechanizmy vstupujú až subsidiárne, keď štát nie je schopný ochranu adekvátne zabezpečiť. Princíp subsidiarity poskytuje národnému sudcovi prednostné postavenie pri uplatňovaní základných práv garantovaných Dohovorom.(24) Princíp subsidiarity však nemožno vykladať tak, že primárne platia národné ustanovenia o ľudských právach a až subsidiárne Dohovor.(25) Doktrína voľnej úvahy znamená, že výkonný a kontrolný mechanizmus Dohovoru vystupuje až subsidiárne pri zabezpečení implementácie Dohovoru a rozhodnutí ESĽP, keďže príslušné národné orgány sú schopné lepšie zhodnotiť miestne potreby a podmienky než medzinárodný súd.
Z pohľadu sťažovateľov a ich právnych zástupcov je však azda najdôležitejšie, že Protokol skráti lehotu na podanie sťažnosti zo šiestich mesiacov na štyri mesiace. Táto lehota plynie odo dňa, kedy bolo prijaté konečné rozhodnutie na vnútroštátnej úrovni. Podľa znenia Dôvodovej správy, táto zmena je založená na vývoji rýchlejších komunikačných technológií a podobne dlhých lehôt účinných v členských štátoch. S ohľadom na snahu o znižovanie záťaže súdu sa však ponúka skôr myšlienka, že ide o ďalšiu cestu k vyhláseniu sťažnosti za neprijateľnú a odbúraniu množstva potenciálnych sťažností.
Pre kandidátov na pozíciu sudcu na ESĽP je relevantné, že nesmú prekročiť vek 65 rokov v čase, keď Parlamentné zhromaždenie požiada o zoznam troch kandidátov
Problematika poradných stanovísk (advisory opinions) sa stala súčasťou až ďalšieho protokolu, ktorý bol prijatý dňa 10. júla 2013 a bude otvorený na podpis dňa 2. októbra 2013. Protokol 16 umožní Najvyšším súdom Vysokých zmluvných strán požiadať ESĽP o poradné stanovisko v principiálnych otázkach týkajúcich sa výkladu a aplikácie práv a slobôd, ktoré sú obsahom Dohovoru a Protokolov. Pokiaľ ide o medzisúdny dialóg, poradné stanoviská by mohli prispieť k vyššej interakcii medzi národnou úrovňou a ESĽP. Podľa protokolu, stanovisko bude možné vyžiadať len v súvislosti s práve prebiehajúcim konaním na danom súde, musí byť dostatočne odôvodnené a žiadosť musí obsahovať relevantné skutkové a právne okolnosti. Päťčlenný senát zložený zo sudcov Veľkej komory následne rozhodne o prijateľnosti žiadosti a poradné stanovisko následne vynesie Veľká komora. Komisár Rady Európy pre ľudské práva a Vysoká zmluvná strana, ktorej súdny orgán žiadosť podal, sa môžu zúčastniť konania a podať písomné vyjadrenie. Ak sudcovia ESĽP nedospejú k stanovisku jednohlasne, sudcovia v menšine môžu prijať aj odlišné stanovisko. Podľa znenia Protokolu poradné stanoviská nebudú záväzné.
Záver
Aj tí najväčší kritici mechanizmu Európskeho dohovoru tvrdia, že neexistuje nesúlad medzi kritizovaním a zbožňovaním Európskeho súdu pre ľudské práva a že ESĽP by nebol považovaný za taký efektívny orgán kontroly ľudských práv, ak by príležitostne nevyvolal kritiku zo strany vnútroštátnych aktérov. Kritika bude vždy sprevádzať jeho činnosti a v podstate je vítaná. Nesmie však byť nekonštruktívna a zameraná na nesprávne identifikované príčiny problémov. Práve zle podložená kritika je častý úkaz aktuálnej debaty o reforme konania pred ESĽP. Neschopnosť spracovať sťažnosť dostatočne včas na to, aby rozhodnutie mohlo realizovať základné ľudské práva a slobody jednotlivca, nie je spôsobená len činnosťou súdu, ale dôvody, pre ktoré narastá množstvo nevybavených sťažnosti treba hľadať na inom mieste.
Prostredie, s ktorým musí ESĽP komunikovať tvoria najmä vnútroštátni sudcovia, advokáti a sťažovatelia a tí by mali obetovať čas a prostriedky na vzdelávanie sa v oblasti ľudských práv. Súd by mal predstavovať posledné riešenie a mal by preto rozhodovať len o porušení „skutočne základných“ ľudských práv a nerozširovať prah tak, že spôsobí neúmernú záťaž členským štátom. Mala by sa zvýšiť kapacita súdu – viac sudcov, viac právnych poradcov, väčší rozpočet. Mali by nastať zmeny vo vnútroštátnom právnom systéme – dodržiavanie, implementácia a výkon rozsudkov.
Na druhej strane, reforma mechanizmu Európskeho dohovoru vôbec nie je potrebná, ak by všetci jednoducho splnili, čo sľúbili. Veď všetky súčasné ťažkosti sú odrazom nesplneného sľubu zabezpečiť vysokú ochranu ľudských práv. Zároveň je Európsky dohovor vybudovaný na predpoklade, že štáty budú zvádzané k porušovaniu práv a slobôd a nič menej, ako spoločný európsky kolektívny systém kontroly, ich neprinúti konať inak.
Nedávno prijaté Protokoly k Dohovoru sú prejavom dynamického charakteru tohto velebeného i kritizovaného mechanizmu ochrany ľudských práv.
Autor: Mgr. Michaela Chládeková,
doktorandka, Ústav európskych štúdií a medzinárodných vzťahov, Fakulta sociálnych a ekonomických vied UK
(1) Výrok bývalého predsedu ESĽP Sira Nicolasa Bratza. Dostupné na: http://www.echr.coe.int/Documents/Annual_report_2012_FRA.pdf [2]
(2) Európsky súd pre ľudské práva bol založený, aby preskúmal údajné porušenia ľudských práv a základných slobôd vyplývajúce z Európskeho dohovoru. Pôvodne kontrolnú činnosť zdieľal s Európskou komisiou pre ľudské práva, orgánom zmierovacej povahy, ktorý rozhodoval o prijateľnosti podaných sťažností. Podaní na súd nebolo veľa, podobne ako zmluvných strán Európskeho dohovoru. Až v roku 1998 ESĽP začal svoju činnosť ako Stály súd, aby pokryl narastajúci počet individuálnych sťažností.
(3) The European Court of Human Right in Facts and Figures 2011. Štrasburg: Rada Európy, január 2012.
(4) Obvyklá dĺžka konania je viac ako 37 mesiacov.
(5) Takýto vzťah vzniká v rámci Európskej únie ako nadnárodnej organizácie.
(6) ADEN, H.: Human rights before the courts: Concurrence or complementary protection by the European Court of Human Rights, the European Court of Justice and by national constitutional courts? In: BROSIG, M. (ed.): Human Rights in Europe: A Fragmented Regime? Hanover: Ibidem Verlag, 2006. 57 – 66 str. ISBN 3-631-54458-8. str. 57
(7) Protokoly č. 1, 4, 6, 7 a 13.
(8) Príkladom je rozhodnutie S.H. a ostatní proti Rakúsku (žiadosť č. 57813/2000) v ktorom ESĽP rozhodol o práve sťažovateľov na umelé oplodnenie po 11 rokoch od podania sťažnosti (3. november 2011), teda v čase, keď ich vek, či iné okolnosti boli celkom iné, možno nevhodné na založenie rodiny.
(9) PIROŠÍKOVÁ, M.: Komentár k vybraným článkom Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.. Bratislava: Euroiuris, 2007. ISBN 978-80-89406-03-6. str. 29
(10) Informačné centrum Rady Európy v Bratislave
(11) Článok 46 Dohovoru.
(12) Bývalá Informačná kancelária Rady Európy.
(13) BOSSUYT, M.: Strasbourg et les demandeurs d'asile: des juges sur un terrain glissant. Brusel: Bruyant, 2010. ISBN 978-2-8027-2870-2
(14) Napr. Ruská federácia, Turecko, Ukrajina, Srbsko.
(15) Dostupné na: www.ccbe.eu [3]
(16) Horncastle & Ors v R. [2009] EWCA Crim 964.
(17) Vyhlásenie z 15. apríla 2012 k Brightonskej deklarácii o reforme Európskeho súdu pre ľudské práva na konferencii medzinárodných mimovládnych organizácií.
(18) Dostupné na: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1888081&Site=CM [4]
(19) DH-GDR(2011)R8.
(20) Dostupné na: http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/213.htm [5].
(21) Stav ku dňu 12. august 2013 bol 22 podpisov (vrátane Slovenskej Republiky) a 1 ratifikácia (Írsko): http://www.conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=213&CM=8&... [6]
(22) Presné znenie: “Affirming that the High Contracting Parties, in accordance with the principle of subsidiarity, have the primary responsibility to secure the rights and freedoms defined in this Convention and the Protocols thereto, and that in doing so they enjoy a margin of appreciation, subject to the supervisory jurisdiction of the European Court of Human Rights established by this Convention".
(23) Dostupné na: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/213.htm [7]
(24) BUTAŠOVÁ, A. – ŠVÁBY, D.: Ochrana ľudských práv a základných slobôd v európskom priestore. In: ČORBA, J. (ed.): Európske právo na Slovensku. Právny rozmer členstva Slovenskej republiky v Európskej únii. Bratislava: Kalligram, 2002. ISBN 80-96886-0-6.
(25) Podobne ako upozorňuje profesor Arnold v súvislosti s Chartou základných práv EÚ v TICHÝ, L. a kol.: Evropské právo. Praha: C.H.BECK, 2011. ISBN 978-80-7400-333-2. str. 138.