Slovenská republika stanovila základ poskytovania politického azylu v ústave(1), pričom v príslušnom článku odkazuje na osobitný zákon, ktorým je zákon o azyle. Predmetom úpravy zákona o azyle „je niekoľko osobitných druhov procesných postupov (správnych konaní), ktoré zákonodarca zahrnul pod jeden názov – konanie o azyle (konanie o udelenie azylu, konanie o odňatie azylu, konanie o predĺžení doplnkovej ochrany, konanie o zrušení doplnkovej ochrany)“(2). Hoci oblasť azylového práva v rámci Európskej únie spadá pod medzinárodné právo, vzhľadom na skutočnosť, že každý členský štát Európskej únie si podmienky udeľovania azylu určí osobitným zákonom, patrí táto oblasť do sféry vnútroštátneho správneho práva jednotlivých členských štátov Európskej únie. Špecifickosť zákona o azyle spočíva aj v tom, že hoci ide o vnútroštátnu úpravu, jeho osobná pôsobnosť sa v žiadnom prípade nevzťahuje na občanov Slovenskej republiky. Naopak, v správnom konaní týkajúcom sa udeľovania azylu sa rozhoduje o právach a povinnostiach príslušníkov tretích krajín, ktorí nie sú občanmi Slovenskej republiky, ako aj osôb bez štátneho občianstva.
V ustanovení § 52 ods. 1 prvej vety zákona č. 480/2002 Z. z. o azyle v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o azyle“) je vyjadrený vzťah všeobecného procesného predpisu správneho práva, ktorým je zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, nasledovne: „Na konanie podľa tohto zákona sa vzťahuje všeobecný predpis o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak,“ z čoho je zrejmé, že v prípade zákona o azyle ide o subsidiárne použitie správneho poriadku.
Zákon o azyle v jednotlivých častiach a hlavách upravuje viacero oblastí, konaní a inštitútov. Na inštitút azylu sa viaže konanie o udelenie azylu, a to začiatok, fázy a priebeh konania, dôvody udelenia azylu, podmienky udelenia/neudelenia azylu, dôvody zrušenia a odňatia azylu. Ďalšou formou medzinárodnej ochrany, ktorú zákon o azyle upravuje, je poskytnutie doplnkovej ochrany, podmienky jej poskytnutia/neposkytnutia, zánik a zrušenie doplnkovej ochrany, a aj podmienky poskytnutia/neposkytnutia dočasného útočiska a ich účel. Rovnako zákon o azyle upravuje aj vymedzenie účastníkov konania, ich postavenie a práva a povinnosti.
Dňa 1. 1. 2014 nadobudol účinnosť zákon č. 495/2013 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 480/2002 Z. z. o azyle a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony (ďalej len ako „novela zákona“). V dôvodovej správe návrhu novely zákona je vytýčený prvoradý cieľ novelizácie, ktorým je transpozícia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2011/95/EÚ z 13. 12. 2011 o normách pre oprávnenie štátnych príslušníkov tretej krajiny alebo osôb bez štátneho občianstva mať postavenie medzinárodnej ochrany, o jednotnom postavení utečencov alebo osôb oprávnených na doplnkovú ochranu a o obsahu poskytovanej ochrany (ďalej len ako smernica 2011/95/EÚ).
Najvýraznejšie zmeny, ktoré transpozícia smernice 2011/95/EÚ priniesla, možno vysvetliť v niekoľkých bodoch:
I. Spresňuje, kedy sa začína konanie o udelenie azylu pre dieťa narodené na území Slovenskej republiky žiadateľke o udelenie azylu, azylantke alebo cudzinke, ktorej sa poskytla doplnková ochrana. Do znenia ustanovenia § 4 ods. 4 pred účinnosťou novely zákona(3) boli novelou pridané nasledovné časti textu: „ktoré narodením nenadobudne štátne občianstvo Slovenskej republiky“ a „konanie o udelením azylu sa začína narodením dieťaťa“. Novelou zákona sa preto odstránil nedostatok, na ktorý poukázal aj komentár k zákonu o azyle z roku 2012 takto: „zákon o azyle neupravuje osobitne otázky súvisiace s podaním žiadosti o udelenie azylu v mene dieťaťa podľa vyššie uvedeného § 4 ods. 4 zákona o azyle – teda dieťaťa, ktoré sa narodilo na území SR žiadateľke o udelenie azylu, azylantke alebo cudzinke, ktorej bola poskytnutá doplnková ochrana. Aplikácia § 3 ods. 1 zákona o azyle takisto nepripadá do úvahy. Nariadenie ministra vnútra SR o postupe Migračného úradu MV SR a útvarov PZ pri vykonávaní zákona o azyle čl. 2 ods. 1, ako aj dôvodová správa k zákonu o azyle vylučujú použitie § 3 ods. 1 zákona a azyle týkajúceho sa začatia konania o udelenie azylu pre prípad zmieňovaný v § 4 ods. 4 zákona o azyle"(4), a tiež „podobne zákon o azyle neupravuje osobitne okamih začatia tohto konania o udelenie azylu." (5) Novela zákona osobitne stanovila začiatok konania aj pre túto špecifickú situáciu, ktorým je narodenie dieťaťa, so spresnením, že azylové konanie sa v súvislosti s ním začne len za predpokladu, že narodením nenadobudne štátne občianstvo Slovenskej republiky.
II. Rozširuje dôvody zániku azylu vymedzené v § 14 o ustanovenie, ktoré medzi dôvody zániku azylu zaraďuje aj udelenie iného azylu v zmysle zákona o azyle, ako ten, ktorý azylant pôvodne mal. Ustanovenia § 8, § 9 a § 10 zákona o azyle rozlišujú tri typy politického azylu založené na rôznych dôvodoch a účeloch. Možno konštatovať, že azyl udelený podľa § 8 je azylom v pravom zmysle slova, nakoľko podmienky jeho udelenia spĺňajú základné definície azylu(6). Na rozdiel od vyššie uvedeného ustanovenia, ustanovenie § 9 hovorí o forme medzinárodnej ochrany označovanej ako udelenie azylu z „humanitných dôvodov“. Ide o prípady, keď žiadateľ o azyl nespĺňa podmienky pre udelenie azylu podľa § 8, no z istých dôvodov je v záujme Slovenskej republiky, aby mu medzinárodnú ochranu kvalitatívne sa rovnajúcu azylu poskytla. „Možnosť udeliť azyl z humanitných dôvodov je vyjadrením zvrchovaného práva SR na základe svojej suverenity poskytovať medzinárodnú ochranu z dôvodov, ktoré sú SR považované za výraz humanity.“(7) V aplikačnej praxi sú ako humanitné dôvody najčastejšie chápané veľmi zlý zdravotný stav žiadateľa, ťažká trauma či vysoký vek(8), ktoré by pri jeho návrate do krajiny pôvodu pre neho mohli predstavovať vážne riziko. Tretím druhom politického azylu je azyl udelený na účel zlúčenia rodiny. Ustanovenia § 10 ods. 1 taxatívne vymedzuje, kto je pre predmetnú situáciu považovaný za člena rodiny, pričom je ním výhradne len manžel/manželka azylanta, s poukazom na pretrvávanie manželstva a okamih jeho vzniku(9), slobodné deti azylanta(10) a rodičia maloletého slobodného azylanta alebo osoby, ktorým bol maloletý azylant zverený do osobnej starostlivosti(11). V prípadoch podľa písmen a) a c) udeleniu azylu rodinným príslušníkom azylanta predchádza písomný súhlas azylanta s jeho udelením. Rozdelenie politického azylu na uvedené tri typy súvisí s vyššie spomenutým dôvodom zániku azylu, ktorý do zákona o azyle zaviedla novela zákona. „Iným azylom ako ten, ktorý mal“ sa v intenciách zákona o azyle rozumie jeden z troch vyššie charakterizovaných typov.
III. Rozširuje okruh osôb, ktorým sa udeľuje azyl za účelom zlúčenia rodiny. Vyššie sme popísali, kto podľa znenia príslušného ustanovenia spadá pod okruh členov rodiny, ktorým sa môže udeliť predmetný druh azylu. Rozšírenie spočíva v zahrnutí osôb, ktorým bol maloletý azylant zverený do osobnej starostlivosti, do tohto okruhu. Znenie predchádzajúce účinnosti novely zákona takéto osoby pre danú situáciu do úvahy neberie. Okrem uvedeného bolo ustanovenie písm. c) doplnené o podmienku písomného súhlasu azylanta, ktorá v predchádzajúcom znení zákona absentuje.
IV. Upravuje ustanovenie o preskúmaní rozhodnutia tak, že v ňom dopĺňa možnosť opravného prostriedku v prípadoch rozhodnutí o udelení azylu a neudelení azylu v časti o poskytnutí doplnkovej ochrany a rozhodnutiu o predĺžení doplnkovej ochrany. Došlo k doplneniu taxatívneho vymedzenia rozhodnutí, voči ktorým je prípustné podanie opravného prostriedku na súd. Preskúmanie súdom v týchto prípadoch znamená kontrolu činnosti verejnej správy prostredníctvom správneho súdnictva integrovaného do sústavy všeobecných súdov. (12) Ide o prvostupňové rozhodnutia, ktoré sú príslušné vydávať krajské súdy. V prípade podania odvolania voči takémuto rozhodnutiu je odvolacím súdom Najvyšší súd Slovenskej republiky. (13)
Dovtedajšie znenie zákona o azyle neupravovalo postup pri podaní opravných prostriedkov vo vyššie uvedených prípadoch, resp. neupravovalo, či je v nich podanie opravného prostriedku vôbec prípustné. Nová právna úprava túto skutočnosť zakomponovala do znenia zákona, a to tak, že celkom vylúčila podanie opravného prostriedku voči menovaným rozhodnutiam.
Najrozsiahlejšou zmenou, ktorú priniesla novela zákona o azyle, bolo pridanie ustanovení § 46a, 46b a 46c do znenia zákona tvoriacich ôsmu časť zákona s názvom „Konanie o odovzdaní do iného štátu“: Ôsma časť v sebe veľmi zreteľne odráža elementárne prvky tzv. Dublinu III (Nariadenie ES 604/2013), ktorý nebol vynechaný ani v dôvodovej správe novely zákona o azyle. Príslušnosť rozhodovať v konaní o odovzdaní cudzinca s neoprávneným pobytom na území Slovenskej republiky do krajiny, ktorá je zodpovedná za prijatie jeho žiadosti o azyl, novela zákona zverila ministerstvu. Ako sme uviedli v prvej časti článku, Dublin III kladie v porovnaní s Dublinom II (Nariadenie ES č. 343/2003) mimoriadny dôraz na informovanosť žiadateľa o azyl o všetkých krokoch, ktoré sa v súvislosti s konaním o jeho žiadosti majú podniknúť, a to náležitým spôsobom, aby sa o nich žiadateľ naozaj dozvedel. Ustanovenie ôsmej časti zákona presne vymedzuje spôsob, akým majú byť písomnosti doručené.(14) Rozhodnutiu o odovzdaní do iného štátu predchádza splnenie podmienok Nariadenia Komisie (ES) č. 1560/2003 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie Dublinu II. Ustanovenie § 46b jasne stanovuje dôvody na zastavenie konania o odovzdaní, čo predstavuje dôležitú možnosť pre žiadateľa vyhnúť sa neželanému transferu. Jedným z dôvodov zastavenia konania podľa ustanovenia § 46b ods. 3 je, keď cudzinec (15) požiada o udelenie azylu v krajine, ktorá nie je na jej prijatie príslušná. Vtedy sa konanie o odovzdaní do iného štátu zastaví, a dôsledkom podania žiadosti o azyl sa začne konanie o udelení azylu, a v rámci neho sa potom pokračuje v zisťovaní príslušnosti. Dôležitosť tohto ustanovenia spočíva v tom, že uvedeným spôsobom môže žiadateľ predísť odovzdaniu do inej krajiny predtým, než sa vôbec začne konanie o azyle.
Ďalšou možnosťou žiadateľa, ktorú môže využiť na ochranu svojich práv v konaní o odovzdaní, je podanie opravného prostriedku.(16) Príslušné ustanovenia zákona o azyle uvádzajú možnosť podať v určenej lehote opravný prostriedok na súd, ktorého postup je potom analogický s postupom pri podaní opravného prostriedku v zmysle ustanovení § 21 zákona o azyle.
Mnoho zmien, ktoré novela zákona priniesla, sa dotýka poskytovania doplnkovej ochrany.
Autor: Gabriela Rošková
Autorka je študentkou Právnickej fakulty Univerzity Komenského v Bratislave
(1) 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky z 1. Septembra 1992, čl. 53: „Slovenská republika poskytuje azyl cudzincom prenasledovaným za uplatňovanie politických práv a slobôd. Azyl možno odoprieť tomu, kto konal v rozpore so základnými ľudskými právami a slobodami. Podrobnosti ustanoví zákon.“
(2) HRNČÁROVÁ, Z. a kol.: Zákon o azyle. Komentár. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 2. ISBN 978-80-7400-264-9
(3) § 4 ods. 4 zákona o azyle: „Dieťa, ktoré sa narodilo na území Slovenskej republiky žiadateľke, azylantke alebo cudzinke, ktorej sa neposkytla doplnková ochrana, sa považuje za žiadateľa.“
(4) HRNČÁROVÁ, Z. a kol.: Zákon o azyle. Komentár. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 93-94. ISBN 978-80-7400-264-9
(5) Tamže.
(6) Napríklad § 2 ods. 2 zákona o azyle.
(7) HRNČÁROVÁ, Z. a kol.: Zákon o azyle. Komentár. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2012, s. 123. ISBN 978-80-7400-264-9
(8) Tamže.
(9) § 10 ods. 1 písm. a) zákona o azyle: „..manželovi azylanta, ak manželstvo trvá a trvalo aj v čase, keď azylant odišiel z krajiny pôvodu a azylant so zlúčením vopred písomne súhlasí.“
(10) § 10 ods. 1 písm. b) zákona o azyle.
(11) § 10 ods. 1 písm. c) zákona o azyle.
(12) VRABKO, M. a kol.: Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Bratislava: Nakladateľstvo C. H. Beck, 2012, ISBN 978-80-89603-03-9
(13) § 8 ods. 1 písm. a) zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch v znení neskorších predpisov.
(14) § 46a ods. 2 zákona o azyle: . „Písomnosť v konaní o odovzdaní do iného štátu sa cudzincovi doručuje do vlastných rúk. Ak písomnosť nemožno doručiť cudzincovi do vlastných rúk, ministerstvo ju uloží v mieste, ktoré určí, a oznámenie o uložení nedoručenej písomnosti vyvesí na informačnej tabuli v tomto mieste. O spôsobe doručovania a mieste informačnej tabule ministerstvo informuje cudzinca v rámci poučenia o konaní o odovzdaní do iného štátu. Ak si cudzinec nevyzdvihne písomnosť do piatich dní od jej uloženia, posledný deň tejto lehoty sa považuje za deň doručenia, aj keď sa adresát o uložení písomnosti nedozvedel.“
(15) Ide o cudzinca v zmysle ods. 1 § 46a zákona o azyle.
(16) Ustanovenia § 46c zákona o azyle.