You are hereOchrana pamiatok po novom. Čím viac štátu, tým skôr z patu?

Ochrana pamiatok po novom. Čím viac štátu, tým skôr z patu?


By admin - Posted on 16 March 2014

Verzia pre tlačVerzia pre tlač

Vláda Slovenskej republiky na svojej prvej schôdzi v roku 2014 schválila návrh novely zákona o ochrane pamiatkového fondu, ktorý v prakticky nezmenenej podobe prešiel 30. 1. 2014 cez prvé čítanie v Národnej rade Slovenskej republiky. Napriek tomu, že som sa na začiatku prípravy návrhu novely pomerne aktívne zúčastňoval (najskôr ako zamestnanec ministerstva kultúry, neskôr ako človek, ktorý sa odborne venuje pamiatkovému právu a ktorý ho aj prednáša študentom na univerzite) a návrh novely nie je en bloc nesprávny, považujem nezanedbateľnú časť návrhu novely vo verzii schválenej vládou za zlú. Z pozície pripomienkujúcej verejnosti som sa k návrhu novely vyjadril v medzirezortnom pripomienkovom konaní, veľká časť mojich pripomienok však ostala neakceptovaná. Preto by som bol rád, ak by bola moja pozícia vnímaná ako pozícia nezávislého odborníka s úmyslom pomôcť identifikovať negatíva navrhovanej právnej úpravy.

Pokúsim sa stručne (tak, ako si to článok vyžaduje) predstaviť hlavné okruhy problémov, ktoré návrh novely podľa môjho názoru nerieši alebo kde sa dokonca vyvolávajú nové otázniky. Najprv si rozoberieme okruhy, ktoré v ňom nie sú riešené vôbec – a mali by byť (aspoň rámcovo). Následne sa dostaneme k okruhom, ktoré sú predmetom návrhu novely a ktoré, možno v pôvodne dobrom úmysle, významným spôsobom vstúpia do životov desaťtisícov Slovákov.

V prvom rade, návrh novely žiadnym spôsobom nerieši jeden zo základných problémov ochrany pamiatok, ktorým je výlučná zodpovednosť vlastníka pamiatkovo chránenej budovy za jej stav. Deklarácia Národnej rady SR o ochrane kultúrneho dedičstva uvádza, že ochrana kultúrneho dedičstva – kam bezpochyby patria aj pamiatkovo chránené objekty – je verejným záujmom. Pod toto ustanovenie sa každý kultúrny človek môže kedykoľvek podpísať – nikto z nás nechce, aby sa kultúrne pamiatky v inom ako štátnom vlastníctve (čo predstavuje okolo 90 % všetkých kultúrnych pamiatok: asi 40 % kultúrnych pamiatok je vo vlastníctve súkromných osôb a približne po 25 % vlastní samospráva a cirkvi) rad za radom búrali či neprimerane adaptovali. Vo viacerých krajinách západnej a severnej Európy je ochrana kultúrnych pamiatok v súkromnom vlastníctve ako verejného záujmu riešená preplatením rozdielu nákladov, ktorý vzniká pri bežnom užívaní budovy a tým, ktoré je požadované príslušným štátnym orgánom. Ako príklad nám môže poslúžiť výmena strechy na pamiatke – lacnejšia krytina by vlastníka vyšla 5 000 eur, pamiatkari však predpíšu špeciálny typ krytiny, ktorá je oveľa drahšia – stojí, povedzme, 9 000 eur. Rozdiel medzi cenami, t. j. v našom hypotetickom prípade 4 000 eur, je vlastníkovi automaticky preplatený zo strany štátu. Na túto formu kompenzácie má vlastník pamiatky v prípade splnenia určitých podmienok nárok – t. j. na rozdiel od Slovenska o udelení dotácie nerozhoduje štátny orgán (v našom prípade ministerstvo kultúry), komu dotáciu udelí a komu nie. Podľa § 34 ods. 1 zákona o ochrane pamiatkového fondu vlastník kultúrnej pamiatky síce môže požiadať o finančný príspevok ministerstvo alebo obec, na jeho poskytnutie však nemá nárok. V praxi sa často stáva, že žiadateľ splní všetky podmienky, dotáciu však kvôli nedostatku finančných prostriedkov nedostane. Myslím, že ten rozdiel je značný. V prvom prípade si štát plne stojí za svojou politikou ochrany kultúrnych pamiatok ako verejného záujmu, pričom je ochotný znášať oprávnenú časť nákladov. Nehovoriac o daňových zvýhodneniach či iných formách nepriamej podpory. Na Slovensku síce deklarujeme záujem na ochrane kultúrneho dedičstva – náklady naň však prakticky výlučne nechávame na ich vlastníkoch. To sa potom dobre deklaruje verejný záujem, keď finančné bremeno znáša niekto iný…

Samozrejme, veci treba posudzovať v súvislostiach. Túto principiálnu otázku doteraz systémovo neriešil žiaden slovenský ani československý zákon o ochrane pamiatok. Náš štát v súčasnosti nie je v jednoduchej finančnej situácii a pozíciu ministrovi financií, ktorého úlohou je okresávať výdavky všade tam, kde to je možné, ani trochu nezávidím. Nie je však zo strany predkladateľa možné predložiť taký obsiahly návrh, s toľkými významnými zmenami a do predkladacej správy a dôvodovej správy uviesť, že „zákon nebude mať vplyv na štátny rozpočet a na podnikateľské prostredie“, pretože to jednoducho nie je pravda. Pokiaľ Slovenská republika myslí svoje vyhlásenia o ochrane kultúrneho dedičstva vážne, mala by sa prihlásiť k finančnej participácii na nej.

Druhá vec, ktorá sa v návrhu novely vôbec nerieši, je absencia (aspoň rámcových) kritérií pre posudzovanie jednotlivých prípadov zo strany pamiatkarov, či už na krajských pamiatkových úradoch alebo na Pamiatkovom úrade SR. Myslím si, že téza o unikátnosti a jedinečnosti každej jednej kultúrnej pamiatky – a tým aj o zbytočnosti nejakej jednotiacej úpravy – je prežitá a dlhodobo neudržateľná. Pamiatkarmi často deklarovaná doktrína, že všetko bude riešené na základe správnej úvahy štátneho orgánu, nie ojedinele bez základnej samoregulácie, sa vo verejnosti často stretáva so zdvihnutým obočím. V právnickej terminológii sa rovnaké posudzovanie rovnakej alebo podobnej veci zo strany orgánu štátnej správy nazýva zásadou materiálnej rovnosti – táto zásada je jednou zo základných zásad správneho konania. Prax ukazuje, že absencia pravidiel a jednotiacich kritérií vedie k veľkej nevyváženosti v posudzovaní jednotlivých prípadov, ktoré sú si navzájom veľmi podobné. Výkon štátnej správy v oblasti ochrany pamiatkového fondu je zo strany verejnosti často vnímaný ako sledovanie prežitých záujmov na „skanzenizácii“ objektu a absolútna ignorácia pozície vlastníka (ktorý celú rekonštrukciu/adaptáciu/obnovu platí!), oboje zamaskované floskulami o kultúrnom dedičstve. Štát by mal mať ambíciu neustále podporovať princíp právnej istoty a nie tento predpoklad právneho štátu minimalizovať. Konkrétne mám na mysli najmä podrobnejšiu úpravu predpokladov pre vyhlásenie veci za kultúrnu pamiatku (v súčasnosti možno za kultúrnu pamiatku vyhlásiť vec, o ktorej si pár ľudí na pamiatkových úradoch myslí, že má výnimočné pamiatkové hodnoty), konkrétnejšiu definíciu pojmu „pamiatková hodnota“ ako základného pojmu pamiatkovej ochrany a objektívnejšie rozhodovanie o zámere obnovy pamiatkovo chránených budov či o predpisovaní pamiatkových výskumov.
Poďme však priamo k samotnému návrhu novely.

1) Zavádza sa nový pojem „bezprostredného okolia“ nehnuteľnej kultúrnej pamiatky, v ktorom „nemožno vykonávať stavebnú činnosť ani inú činnosť, ktorá by mohla ohroziť pamiatkové hodnoty kultúrnej pamiatky“; za bezprostredné okolie sa pritom považuje priestor v okruhu 10 metrov od konkrétnej pamiatky. Pôvodne zamýšľaný zámer aplikácie modelu niektorých škandinávskych štátov bol v priebehu prípravy návrhu novely pretransformovaný do podoby, ktorá rozhodne nesvedčí o právnej istote. Navrhovanému zneniu možno vytknúť predovšetkým to, že rozširuje okruh dotknutých osôb aj na tých, ktorí nie sú vlastníkmi konkrétnej kultúrnej pamiatky. Nezavádza sa žiaden režim rozhodovania o povolení vhodnej činnosti v bezprostrednom okolí (Kto bude rozhodovať? Krajský pamiatkový úrad? Podľa ktorého paragrafu?). Kto bude posudzovať, do akej miery a či vôbec majú byť činnosťou ohrozené pamiatkové hodnoty? Aká bude vymožiteľnosť konania v prípade, ak nie som vlastníkom takejto pamiatky – alebo naopak: ako ma ako vlastníka pamiatky budú chcieť pamiatkari postihnúť za konanie niekoho iného, ktoré síce ohrozí pamiatkové hodnoty pamiatky, ale na ktorého nemám ako vlastník žiaden vplyv?

2) Zavádza sa režim vypracovania, vydania a schválenia zásad ochrany pamiatkového územia výlučne zo strany pamiatkarov. Vypracovať a vydať tento závažný dokument má krajský pamiatkový úrad a schvaľovať ho má Pamiatkový úrad SR. V pôvodnom návrhu novely, predloženom do medzirezortného pripomienkového konania ministerstvo kultúry dokonca navrhovalo, aby všetky tri činnosti – t. j. vypracovanie, vydanie aj schválenie – spadali do kompetencie krajského pamiatkového úradu. Napriek súčasnému vylepšenému variantu sa obávam, že príprava tohto závažného dokumentu, ktorým sa následne bude musieť riadiť celé pamiatkové územie výlučne v réžii pamiatkarov (takpovediac vo vlastnej kuchyni) nie je najšťastnejším riešením, kvôli absencii odbornej oponentúry zo strany odbornej obce a potenciálu jednostrannosti celého dokumentu. Modernejším a adekvátnejším prístupom by bolo aktívna participácia ako realizátorov výskumu, tak obce (ktorá, ak sa so zásadami stotožní, ich bude vedieť oveľa lepšie inkorporovať do vlastných predpisov). Veľmi rád by som sa mýlil a držím pamiatkarom palce, aby boli všetky nové zásady ochrany pamiatkového územia materiálom objektívnym a vyváženým.

3) Navrhuje sa zavedenie nového ustanovenia, podľa ktorého „orgán štátnej správy a orgán územnej samosprávy, ktorý vedie konanie, v ktorom môžu byť dotknuté záujmy ochrany pamiatkového fondu, môže vo veci samej rozhodnúť až po doručení právoplatného rozhodnutia alebo záväzného stanoviska orgánu štátnej správy na ochranu pamiatkového fondu“. Podľa môjho názoru bude mať toto ustanovenie za následok zásadné spomalenie procesov rozhodovania ostatných (t. j. nie „pamiatkových“) orgánov štátnej správy. Pracoval som nejaký čas v štátnej správe, videl som svojské ponímanie operatívnosti viacerých štátnych úradníkov a preto nehovorím len tak do vetra, keď poviem, že sa skutočne obávam toho, že v praxi bude dochádzať k takým omeškaniam, ktoré budú môcť byť považované za nečinnosť orgánu štátnej správy, resp. za nevydanie rozhodnutia v zákonnej lehote. Jednoducho – celý proces vydávania rozhodnutí iných ako „pamiatkových“ orgánov sa riadne predĺži, čo nehrá do karát nikomu (a najmenej tomu, kto na to rozhodnutie – napr. stavebné povolenie – čaká oveľa dlhšie ako by mal).

4) Predpisovanie archeologických výskumov sa po novom navrhuje ešte komplikovanejšie ako je to v súčasnosti. Zavádza sa povinnosť vlastníka pozemku alebo stavebníka, ktorý bude vykonávať stavebnú alebo inú hospodársku činnosť na evidovanom archeologickom nálezisku (odkiaľ to mám ako stavebník vedieť?) podať žiadosť o vyjadrenie k tomuto zámeru. Na druhej strane pamiatkari môžu archeologický výskum predpísať kdekoľvek (na základe iniciatívy koho?)… Toto ustanovenie je, bohužiaľ, celé nedomyslené, predpokladá orientáciu stavebníka v Centrálnej evidencii archeologických nálezísk na Slovensku (alebo aspoň v zákone o ochrane pamiatkového fondu) a v konečnom dôsledku predstavuje v porovnaní so súčasnou situáciou krok späť.

5) Navrhuje sa povinnosť znášať náklady pamiatkového výskumu aj zo strany vlastníka nehnuteľnosti v pamiatkovom území. Povinnosť hradiť náklady pamiatkového výskumu zo strany vlastníka je téma na osobitný článok (nevylučujem, že sa k tejto téme raz vrátim), zatiaľ nech nám stačí to, že táto povinnosť sa má po novom vzťahovať na tisícky ďalších ľudí (na Slovensku máme 28 pamiatkových rezervácií (zoznam, mapamapa) a 82 pamiatkových zón (zoznam, mapa ), v rámci ktorých sú pamiatkovo chránené tisícky budov, hoci tieto nemajú postavenie kultúrnych pamiatok), ktorým pamiatkari môžu predpísať výskum na ich historicky či pamiatkovo nezaujímavom dome, ktorý ani nie je kultúrnou pamiatkou, ale ktorého jediným „negatívom“ je fakt, že sa nachádza niekde neďaleko historického centra. Áno, napríklad aj obyčajný tuctový dom, starý niekoľko desaťročí. Paradoxom celého tohto ustanovenia je skutočnosť, že vlastník budovy, ktorá nie je kultúrnou pamiatkou, ale nachádza sa v pamiatkovom území, nie je oprávneným žiadateľom pre pridelenie dotácie… Ak môžeme hovoriť o akej-takej snahe (akokoľvek nesystémovo) kompenzovať zásah do vlastníckeho práva pri kultúrnej pamiatke možnosťou požiadať ministerstvo kultúry o dotáciu, tak vlastník ne-pamiatky takúto možnosť jednoducho nemá.

6) Režim odovzdávania archeologických nálezov, pochádzajúcich z archeologických výskumov, ktorý je v súčasnosti podrobovaný pomerne ostrej kritike, sa v návrhu novely nemení. Správcom archeologických nálezov je s výnimkou výskumov Archeologického stavu SAV alebo štátnych múzeí Pamiatkový úrad SR, a to od chvíle odovzdania výskumnej dokumentácie. Vzniká tak dosť úsmevná situácia, keď sú nálezy uložené v depozitoch realizátora výskumu, ale už za ne v zmysle zákona zodpovedá Pamiatkový úrad SR, ktorý však reálny výkon správy k nim nemôže zabezpečiť. Takáto situácia, ktorej princípom je prevod formálnej, ale už nie reálnej zodpovednosti štátu, môže trvať mesiace (ak nie roky). Nálezy zatiaľ blokujú miesto v dočasných depozitoch a čakajú, kým ich Pamiatkový úrad SR vyrieši, k čomu ho však nezaväzujú žiadne lehoty či nebodaj sankcie. Prevod vlastníctva, resp. správy archeologických nálezov je aj v súčasnosti upravený nedostatočne – v každom prípade, taká rozsiahla novela, aká bude predložená na rokovanie Národnej rade SR, by mala zabezpečiť odstránenie problematických okruhov a nie ich ignorovať.
Problematických okruhov, vrátane absencie riadnych konzultácií s poradnými orgánmi ministerstva kultúry (Pamiatkovou radou, Archeologickou radou) či nezvykle veľkom rozsahu novely (nie je 17 strán novelizačných bodov – ktorých je viac ako má účinné znenie zákona paragrafov – skôr na nový zákon?) je v návrhu novely iste viacero, ale koho by bavilo čítať taký dlhý článok… Preto na tomto mieste svoj výpočet ukončím, a to v záujme vyváženia článku pozitívami návrhu novely. Patrí medzi ne napríklad úprava postavenia Pamiatkového úradu SR ako zástupcu poškodenej strany v trestnom konaní, rozdelenie pamiatkových výskumov či konkretizácia režimu dočasného vývozu kultúrnej pamiatky do zahraničia. Škoda len, že tieto pozitíva majú význam skôr dovnútra orgánov ochrany pamiatok než navonok – k občanom.

Ak by som mal určiť víťazov návrhu novely, hľadal by som ich len veľmi ťažko. Absolútny víťaz neexistuje, s určitým odstupom by som za čiastočných víťazov mohol prehlásiť štátnych pamiatkarov, ktorým sa zvyšujú kompetencie – hoci ten počiatočný chaos, ak bude návrh novely schválený parlamentom v predloženej podobe im určite nebudem závidieť. Viac ako víťazov je porazených, medzi ktorými popri vlastníkoch ne-pamiatok v pamiatkových územiach, realizátoroch archeologického výskumu či všeobecne občanoch nesmie chýbať najmä princíp právnej istoty.
Ak to tento štát s ochranou kultúrnych pamiatok myslí vážne, mal by nájsť odvahu presvedčiť verejnosť, že bez financií zo štátneho rozpočtu to nepôjde. Nemožno robiť zásadné zmeny v legislatíve, ktoré nemajú mať žiaden vplyv na štátny rozpočet. V opačnom prípade sa z toho patu, ktorý je motívom podnadpisu tohto článku, ako spoločnosť nikdy nevymaníme.

Autor: JUDr. Mgr. Tomáš Michalík, PhD.
Autor je právnik a archeológ. Prednáša na Univerzite Komenského v Bratislave, Filozofickej fakulte právo ochrany kultúrneho dedičstva. Je konateľom spoločnosti CULTURAL HERITAGE CONSULTING, s.r.o.

Tento článok bol pôvodne publikovaný na blogu http://www.heritageconsulting.sk/category/heritage-blog/ Pre účely publikácie v Projustice bol mierne upravený a aktualizovaný.

Vyhľadávanie

Preložiť stránku

Odkazy

Zverte nám svoje materiály na korektúru
Každý z nás je omylný, a preto ak si potrpíte na kvalitu písomného prejavu, zverte nám svoje materiály na jazykovú, štylistickú alebo predtlačovú korektúru. Viac TU


judikáty
zákony.judikaty
Máte záujem o reklamu na tomto mieste? Kontaktujte nás na adrese projustice@projustice.sk alebo na telefónnom čísle +421 904 977 933.

Pripravujeme

Články a práce, ktoré sa aktuálne pripravujú, prípadne sa plánujú začať. K ich príprave môžete prispieť:
- pracovné právo
- trestné právo
V prípade, že sa chcete podieľať na príprave jednotlivých tém, alebo sa chcete stať pravidelným prispievateľom kontaktujte našu redakciu.


Verzia pre tlač