Úvod
Dňa 15. marca 2014 sa uskutoční voľba prezidenta Slovenskej republiky (ďalej len „prezident“).(1) Ako je všeobecne známe, jedným z kandidátov je aj osoba v súčasnosti vykonávajúca funkciu predsedu vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“). Rovnako azda nie je potrebné osobitne pripomínať, že Ústava Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“)(2) neumožňuje súčasný výkon oboch funkcií. Výkon funkcie prezidenta je teda nezlučiteľný s výkonom funkcie predsedu vlády. Vzájomná inkompatibilita oboch ústavných funkcií vyplýva hneď z dvoch ústavných ustanovení, a to z čl. 103 ods. 4, ktorý upravuje dôsledky zvolenia za hlavu štátu na výkon iných ústavných funkcií a z nasledujúceho ods. 5, ktorý vo všeobecnosti vylučuje paralelný výkon akejkoľvek platenej funkcie s funkciou prezidenta.(3) Výkon funkcie predsedu vlády však súčasne nebráni tomu, aby dotknutá osoba na post hlavy štátu kandidovala.
Vzhľadom na skutočnosť, že historicky po prvý raz môže v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky nastať situácia, že za prezidenta bude zvolený úradujúci predseda vlády, v nasledujúcich riadkoch poukážeme na niekoľko problematických aspektov, ktoré môžu „prechod od premiéra k prezidentovi“ sprevádzať. V závere sa pokúsime načrtnúť optimálny scenár, ktorý by mal zabezpečiť bezproblémové prevzatie funkcie hlavy štátu súčasným predsedom vlády za predpokladu, ak by vo voľbe uspel.
Demisia predsedu vlády pred zvolením a jej dôsledky
V súvislosti s eventuálnym zvolením osoby vykonávajúcej funkciu predsedu vlády za prezidenta treba hneď na začiatok poznamenať, že takýto „prechod od premiéra k prezidentovi“ by sa nemohol uskutočniť bez ukončenia funkcie celej vlády, nie len funkcie jej predsedu.
Ako sme uviedli už v úvode, funkcia prezidenta je nezlučiteľná s funkciou predsedu vlády. V prípade úspechu v prezidentskej voľbe, resp. v prípade očakávaného úspechu, by sa teda úradujúci predseda vlády musel svojej funkcie vzdať. Predseda vlády, ako každý iný člen vlády,(4) má v zmysle čl. 116 ods. 2 Ústavy možnosť sa svojej funkcie vzdať, a to formou demisie podanej práve prezidentovi. Demisia predsedu vlády však vyvoláva osobitné ústavnoprávne účinky. Podľa čl. 116 ods. 5 Ústavy, „ak demisiu podá predseda vlády, demisiu podá celá vláda“. Obligatórnym dôsledkom podania demisie predsedom vlády je preto podanie demisie celej vlády. Aj napriek skutočnosti, že postavenie predsedu vlády sa v podmienkach ústavného systému Slovenskej republiky zvykne označovať ako primus inter pares,(5) nemá teda osobitne posilnené postavenie ako napr. v prípade nemeckého spolkového kancelára, vláda nasleduje jeho „osud“. Ukončenie funkcie predsedu je vždy sprevádzané ukončením funkcie celej vlády. Demisiu celej vlády Ústava formuluje ako ústavnú povinnosť. Táto povinnosť je Ústavou formulovaná jednoznačne a nepripúšťa existenciu sporu o to, či je povinnosť daná.(6)
Po podaní demisie vlády nastupuje prezident. V zmysle čl. 115 ods. 2 Ústavy, „ak prezident Slovenskej republiky prijme demisiu vlády,(7) poverí ju vykonávaním jej funkcie až do vymenovania novej vlády“. Ako vyplýva aj z citovaného ustanovenia, podanie demisie neznamená, že vláda okamžite prestane vykonávať svoju funkciu, práve naopak. V záujme zabezpečenia kontinuity výkonnej moci je prezident povinný vládu poveriť vykonávaním jej funkcie až do vymenovania novej vlády. Vláda vykonávajúca svoju funkciu dočasne sa zvykne označovať ako „vláda v demisii“. Proces vymenovania novej vlády začína pri jej predsedovi. Predsedu vlády vymenúva v zmysle čl. 110 ods. 1 Ústavy prezident. Na vymenovanie predsedu vlády však Ústava výslovne neustanovuje žiadnu lehotu. Druhý krok spočíva vo vymenovaní ďalších členov vlády, ktorých vymenúva opäť prezident, avšak na návrh predsedu vlády. Aj napriek skutočnosti, že to Ústava výslovne neuvádza, logicky možno predpokladať, že v danom prípade pôjde o novovymenovaného predsedu vlády a nie o predsedu „vlády v demisii“. Aktom vymenovania ďalších členov vlády možno považovať podmienku čl. 115 ods. 2 Ústavy za splnenú. Došlo k vymenovaniu novej vlády a preto „vláda v demisii“ už nemá vykonávať svoju funkciu. Momentom vymenovania novej vlády sa tak aj dovtedajší predseda vlády stáva „voľným“ pre funkciu hlavy štátu.
Celý proces kreácie vlády sa však završuje, ako je to v ústavných systémoch vychádzajúcich z parlamentnej formy vlády kľúčové, až vyslovením dôvery novovymenovanej vláde zo strany Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len „Národná rada“), čiže zo strany parlamentu. Vláda je totiž v zmysle čl. 113 Ústavy „povinná do 30 dní po svojom vymenovaní predstúpiť pred Národnú radu Slovenskej republiky, predložiť jej svoj program a požiadať ju o vyslovenie dôvery“. Citované ustanovenie, ktoré zakladá povinnosť pre vládu uchádzať sa o dôveru Národnej rady SR, sa preto nevzťahuje nevyhnutne len na vládu vymenovanú bezprostredne a v priamej súvislosti s predchádzajúcimi parlamentnými voľbami. Na tomto mieste treba zdôrazniť, že uchádzanie sa o dôveru je obligatórne aj napriek skutočnosti, že novovymenovaná vláda celkom istotne bude zložená z nominantov rovnakej politickej sily ako vláda, ktorej predseda sa uchádza o funkciu hlavy štátu, ba dokonca môže byť personálne identická, samozrejme, s výnimkou postu jej predsedu. Predloženie programu vlády a uchádzanie sa o dôveru môže síce v danom prípade pôsobiť výlučne formálne ba až formalisticky, no prípadné nedodržanie predpísaného postupu by bolo potrebné hodnotiť ako flagrantné porušenie jedného zo základných princípov, na ktorých je Ústava založená.(8)
Zvolenie a ukončenie vykonávania funkcie predsedu vlády
O čosi komplikovanejšia situácia však nastane v prípade, ak by sa osoba vykonávajúca funkciu predsedu vlády a súčasne kandidujúca na funkciu prezidenta svojej funkcie predsedu vlády prostredníctvom podania demisie pred uskutočnením voľby nevzdala. V masmédiách sa totiž objavila informácia, že úradujúci predseda vlády „abdikuje“(9) na funkciu predsedu vlády až vtedy, keď uspeje vo voľbe prezidenta. Prípadná demisia predsedu vlády až po jeho zvolení za prezidenta však vyvoláva hneď niekoľko ústavnoprávnych otázok. Tie pramenia predovšetkým zo znenia čl. 103 ods. 4 Ústavy. Podľa citovaného ustanovenia, „ak za prezidenta bude zvolený poslanec Národnej rady Slovenskej republiky, člen vlády Slovenskej republiky, (...) odo dňa zvolenia prestane vykonávať svoju doterajšiu funkciu“.
Prvá otázka, ktorú treba vyriešiť, sa týka formulácie „odo dňa zvolenia“. Kľúčovým pre postúpenie v riešení nami predostretej eventuálnej situácie je totiž identifikovanie časového okamihu, kedy možno hovoriť o zvolení kandidáta za prezidenta. V prvom rade treba povedať, že samotná Ústava, ktorá definuje základy právnej úpravy voľby prezidenta, samotný okamih zvolenia kandidáta za prezidenta výslovne neurčuje. Ústava upravuje len okamih ujatia sa funkcie prezidenta, ktorý však nemožno stotožniť s okamihom zvolenia. Táto skutočnosť vyplýva už aj z ústavnej formulácie „zvolený kandidát sa ujíma funkcie (...)“,(10) z ktorej je zrejmé, že zvolenie je okamih časovo predchádzajúci samotnému ujatiu sa funkcie. Zvolený kandidát sa funkcie prezidenta ujíma zložením predpísaného sľubu, pričom Ústava aj presne konkretizuje čas, kedy sa tak má stať. Avšak späť k okamihu zvolenia. Ten síce výslovne nedefinuje ani zákonná úprava voľby, t. j. zákon o spôsobe voľby prezidenta a o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní (ďalej len „zákon o spôsobe voľby prezidenta“),(11) no určenie tohto okamihu je možné z jeho ustanovení vyvodiť. Ustanovenie § 7 ods. 3 písm. f) totiž Ústrednej volebnej komisii zveruje povinnosť vyhotoviť zápisnicu o výsledku voľby a vyhlásiť jej výsledok. Zákon o spôsobe voľby prezidenta ďalej v § 30 ods. 1 výslovne ustanovuje, že Ústredná volebná komisia vyhlási výsledky voľby. Vyhlásenie výsledkov musí v zmysle § 30 ods. 1 písm. a) obsahovať aj určenie kandidáta, ktorý bol zvolený za prezidenta. Práve vyhlásenie výsledkov voľby Ústrednou volebnou komisiou, ku ktorému obvykle dochádza v deň nasledujúci po dni konania voľby, je možné označiť za okamih zvolenia.
Na predchádzajúcich riadkoch sme si identifikovali okamih, ktorý treba považovať za zvolenie prezidenta. Teraz upriamime pozornosť na účinky zvolenia. V zmysle už citovaného čl. 103 ods. 4 Ústavy totiž člen vlády, ktorým je bez pochýb aj predseda vlády, „odo dňa zvolenia prestane vykonávať svoju doterajšiu funkciu“, t. j. prestane vykonávať funkciu predsedu vlády. Kameňom úrazu je však formulácia „prestane vykonávať“. Interpretácia tejto formulácie je totiž prinajmenšom sporná. Do úvahy prichádzajú viaceré alternatívy výkladu. Predmetnú formuláciu je možné chápať ako ústavný príkaz adresovaný predsedovi vlády spočívajúci v zákaze ďalej vykonávať funkciu predsedu vlády, alebo ako normu, ktorá ex constitutione spôsobuje ukončenie vykonávania funkcie predsedu vlády, t. j. zánik funkcie predsedu vlády vo vzťahu k osobe zvolenej za prezidenta. Obe alternatívy výkladu so sebou prinášajú ďalšie otázky, týkajúce sa predovšetkým ich dôsledkov, resp. krokov, ktoré by mali nasledovať.
Pre vyriešenie načrtnutého problému nie je v konečnom dôsledku nápomocná ani existujúca ústavnoprávna doktrína, ktorej závery nie sú formulovanú úplne jednoznačne. Napr. autorský kolektív pod vedením M. Čiča vo svojom komentári k Ústave uvádza nasledujúce: „Už výsledkom voľby, v ktorej bol kandidát zvolený za prezidenta, nastupujú právne účinky podľa čl. 103 ods. 4 Ústavy SR – ukončenie vykonávania doterajšej funkcie. Novozvolený prezident, hoci sa ešte neujal zložením Ústavou SR predpísaného sľubu svojej funkcie, odo dňa svojho zvolenia za prezidenta ex constitutione prestane vykonávať funkciu (...) člena vlády.“(12) O čosi exaktnejší je komentár J. Drgonca. Ten vo svojom komentári k predmetnému článku Ústavy uvádza, že „účinok nezlučiteľnosti funkcie prezidenta SR s funkciami uvedenými v čl. 103 ods. 4 je účinkom ex constitutione. Zvolenie za prezidenta má za následok stratu funkcie člena vlády (...)“.(13) Citovaný záver má bližšie k druhej z formulovaných alternatív výkladu, a to, že samotný fakt zvolenia za prezidenta spôsobuje zánik funkcie predsedu vlády. Vychádzajúc z nami zadefinovaného okamihu zvolenia možno potom urobiť záver, že vyhlásením výsledkov voľby prezidenta dochádza k zániku funkcie predsedu vlády, samozrejme za predpokladu, že je to práve úradujúci predseda vlády, kto bol za prezidenta zvolený.
Otázne však zostáva to, čo by malo nasledovať, resp. aký by mal byť následný ústavnokonformný postup. Ústava totiž predpisuje postup len po v dvoch prípadoch zániku funkcie predsedu vlády. Prvý z nich je, ako sme už priblížili v predchádzajúcej časti príspevku, podanie demisie predsedom vlády. Druhým prípadom je v zmysle čl. 116 ods. 5 Ústavy odvolanie predsedu vlády, a to v nadväznosti na vyslovenie nedôvery samotnému predsedovi vlády zo strany Národnej rady SR. Ústava však nepredpokladá ďalší postup v prípade, ak došlo k zániku funkcie predsedu vlády ipso facto zvolením predsedu vlády za prezidenta. Extenzívnym výkladom, berúc na zreteľ aj teleologické hľadisko, by sme mohli dospieť k záveru, že ďalším krokom by mala byť demisia celej vlády, resp. jej odstúpenie.(14) Per analogiam by sme následne mohli aplikovať ustanovenie čl. 115 ods. 2, podľa ktorého prezident poverí vládu, ktorá podala demisiu, vykonávaním jej funkcie až do vymenovania novej vlády. Poverenie vykonávania funkcie „starej“ vlády až do vymenovania tej novej sa však javí ako problematické z toho hľadiska, že osoba jej predsedu už bola zvolená za prezidenta, aj keď sa ešte formálne funkcie neujala, a preto už funkciu predsedu vlády, vychádzajúc z inkompatibility oboch funkcií, zastávať nemôže. Ako jediné východisko sa preto javí taký postup, že by úradujúca hlava štátu bezprostredne po zvolení dovtedajšieho predsedu vlády za prezidenta vymenovala nového predsedu vlády a súčasne, na jeho návrh, aj ďalších členov vlády. Časové obdobie, počas ktorého by dočasne vykonáva funkciu „vláda v demisii“, by sa tým pádom znížilo na nulu. Samozrejmosťou je následne predstúpenie novej vlády pred Národnú radu SR a uchádzanie sa o jej dôveru.
Aj druhá alternatíva výkladu formulácie „odo dňa zvolenia prestane vykonávať“ vo vzťahu k funkcii predsedu vlády vyvoláva nejasnosti. Tie sa rovnako ako v predchádzajúcom prípade týkajú poverenia vykonávania funkcie „starej“ vlády až do vymenovania vlády novej. Ak by sme predmetnú ústavnú formuláciu interpretovali ako ústavnú povinnosť predsedu vlády podať demisiu, následne, v súlade s tým čo sme uviedli v prvej časti príspevku, by demisiu musela podať celá vláda a po jej prijatí by mal prezident ihneď vymenovať nového predsedu vlády a prakticky okamžite na jeho návrh aj ďalších členov vlády.
Záver
Na predchádzajúcich riadkoch sme poukázali na niekoľko interpretačných a procesných otázok, ktoré prípadné zvolenie úradujúceho predsedu vlády za prezidenta môže vyvolať. Na záver príspevku by sme sa pokúsili v stručnosti načrtnúť optimálny scenár. Pod optimálnym scenárom máme na mysli to, ako by v prípadne očakávaného zvolenia mohlo dôjsť prevzatiu funkcie prezidenta úradujúcim predsedom vlády tak, aby nebolo potrebné riešiť vyššie načrtnuté sporné otázky týkajúce sa interpretácie ústavnej formulácie „odo dňa zvolania prestane vykonávať“ ako aj následného postupu.
Ako ideálne riešenie sa javí také, že úradujúci predseda vlády by podal demisiu ešte pred dňom uskutočnenia voľby prezidenta. V nadväznosti na demisiu predsedu vlády by následne obligatórne podala v zmysle čl. 116 ods. 5 Ústavy demisiu celá vláda. Prezident by po prijatí demisie poveril „vládu v demisii“ vykonávaním jej funkcie až do vymenovania novej vlády. K podaniu demisie predsedom vlády by však malo dôjsť v dostatočnom časovom predstihu, aby mala hlava štátu dostatok času na vymenovanie nového predsedu vlády a na jeho návrh aj jej ďalších členov. Možno však predpokladať, že vzhľadom na pravdepodobnú existenciu politickej dohody medzi oboma ústavnými činiteľmi, by proces výberu novej osoby predsedu vlády nemal trvať dlho. Ideálne by následne bolo aj to, aby novovymenovaná vláda získala dôveru Národnej rady SR ešte do uskutočnenia voľby prezidenta, aby bol proces výmeny vlády definitívne uzatvorený.
Načrtnutý „ideálny“ postup však, samozrejme, najmä pokiaľ ide o osobu samotného úradujúceho predsedu vlády, predstavuje značné riziko v tom zmysle, že k demisii by došlo ešte pred voľbou prezidenta, a teda predseda vlády by nemohol mať žiadnu istotu, že za prezidenta napokon aj zvolený bude. Ako akési riešenie ultima ratio preto prichádza do úvahy taký postup, že predseda vlády by podal demisiu až po voľbe prezidenta, avšak ešte pred tým ako by v dôsledku vyhlásenia výsledkov voľby došlo k jeho „zvoleniu“. V tomto prípade by teda bolo možné demisiu očakávať po zverejnení tzv. neoficiálnych výsledkov voľby, ktoré, ako je zvykom, časovo predstihujú vyhlásenie výsledkov Ústrednou volebnou komisiou. Takýto postup by však bol časovo náročný a vyžadoval by prakticky nie len okamžitú demisiu celej vlády, ale aj rovno vymenovanie nového predsedu vlády a na jeho návrh ďalších členov vlády, čím by sa takpovediac preskočil krok spočívajúci v poverení „vlády v demisii“ vykonávaním jej funkcie do vymenovania novej vlády. Avšak, berúc do úvahy vysokú pravdepodobnosť už skoršej politickej dohody o prípadnej novej osobe predsedu vlády, nemožno ani takýto postup označiť za nepredstaviteľný, skôr naopak.
Autor: JUDr. Marek Domin
asistent a interný doktorand
Katedra ústavného práva
Právnická fakulta Univerzity Komenského
Zoznam použitej literatúry a prameňov
[1] ČIČ, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex, 2012, 832 s. ISBN 978-80-89447-93-0.
[2] DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky, komentár. Šamorín: Heuréka, 2012. 1620 s. ISBN 90-89122-73-8.
[3] Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
[4] Zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov.
[5] Vládny návrh zákona o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene Občianskeho súdneho poriadku; parlamentná tlač č. 659 z r. 2013.
[6] Rozhodnutie predsedu Národnej rady Slovenskej republiky z 19. decembra 2013 o vyhlásení voľby prezidenta Slovenskej republiky; publikované v Zbierke zákonov pod č. 430/2013 Z. z.
(1) V prípade, ak ani jeden z kandidátov na prezidenta nezíska nadpolovičnú väčšinu platných hlasov oprávnených voličov, druhé kolo voľby sa uskutoční dňa 29. marca 2014. Porovnaj rozhodnutie predsedu Národnej rady Slovenskej republiky z 19. decembra 2013 o vyhlásení voľby prezidenta Slovenskej republiky; publikované v Zbierke zákonov pod č. 430/2013 Z. z.
(2) Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov.
(3) Inkompatibilita vyplýva, z pohľadu funkcie predsedu vlády, aj z ustanovenia čl. 109 ods. 2 Ústavy, podľa ktorého výkon funkcie člena vlády, teda aj jej predsedu, je nezlučiteľný s výkonom funkcie v inom orgáne verejnej moci. Za „iný orgán verejnej moci“ je možné považovať aj orgán (funkciu) prezidenta.
(4) Podľa čl. 109 ods. 1 Ústavy sa vláda skladá z predsedu, podpredsedov a ministrov.
(5) V slovenskom jazyku „prvý medzi rovnými“.
(6)Eventuálna spornosť by sa mohla týkať len postupu, akým má vláda demisiu podať. Ústava napr. pre podanie demisie vlády, ktorá má nasledovať po podaní demisie jej predsedu, neustanovuje žiadnu konkrétnu lehotu. Výkladom však možno dôjsť k záveru, že vláda by mala demisiu podať bezodkladne. Porovnaj. DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky, komentár. Šamorín: Heuréka, 2012, s. 1181.
(7) Z ústavnej formulácie „ak prezident Slovenskej republiky prijme demisiu“ možno za pomoci jazykového výklad dospieť k záveru, že prezident má právo úvahy, či demisiu prijme, alebo nie. Zhodný názor zastáva aj slovenská ústavnoprávna doktrína. Porovnaj napr. ČIČ, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex, 2012, s. 601. Ak však prezident prijme demisiu predsedu vlády, následne je povinný demisiu celej vlády prijať, inak by konal v rozpore s čl. 116 ods. 5 Ústavy. Porovnaj DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky, komentár. Šamorín: Heuréka, 2012, s. 1175.
(8) Ako vyplýva aj z uvedeného postupu, demisia vlády automaticky neimplikuje nové parlamentné voľby. Tie by prichádzali do úvahy len v prípade, ak by novovymenovaná vláda nezískala dôveru Národnej rady SR, resp. by jej Národná rada neschválila programové vyhlásenie, a prezident by využil svoj oprávnenie a podľa čl. 102 ods. 1 písm. e) by Národnú radu SR rozpustil.
(9) Na tomto mieste je vhodné poznamenať, že pojem „abdikácia“ sa v teórii ústavného práva, ak aj v ústavnoprávnej praxi, viaže skôr k funkcii hlavy štátu, t. j. prezidenta alebo monarchu. V súvislosti s funkciou predsedu vlády, ako vyplýva už aj z predchádzajúceho textu, je adekvátnejším pojmom „demisia“. Tento pojem napokon používa aj Ústava.
(10) Porovnaj čl. 101 ods. 7 Ústavy.
(11) Zákon č. 46/1999 Z. z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov. Posun v predmetnej otázke neznamená ani vládny návrh zákona o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene Občianskeho súdneho poriadku; parlamentná tlač č. 659 z r. 2013. Predmetný návrh zákona, doručený do Národnej rady ešte dňa 16. 8. 2013, má, okrem iného, nahradiť aj súčasný zákon o spôsobe voľby prezidenta. Účinnosť nového zákona bola pôvodne navrhovaná na dňa 1. 1. 2014, avšak, vzhľadom na presunutie rokovania o návrhu zákona až na r. 2014 sa tak nestane.
(12) ČIČ, M. a kol.: Komentár k Ústave Slovenskej republiky. Žilina: Eurokódex, 2012, s. 570.
(13) DRGONEC, J.: Ústava Slovenskej republiky, komentár. Šamorín: Heuréka, 2012, s. 1148.
(14) Formuláciu „odstúpenie vlády“ používa ustanovenie čl. 116 ods. 6 Ústavy ako dôsledok odvolania predsedu vlády prezidentom. Predmetná formulácia, na rozdiel od formulácie „demisiu podá celá vláda“, vyvoláva pochybnosti ohľadom procesného postupu odstúpenie vlády. Dôsledky sú však v oboch prípadoch v zásade zhodné, t. j. dôsledkom demisie alebo odvolania predsedu vlády je ukončenie funkcie celej vlády.