Implementation Challenges of EU Information Systems in Internal Security in 2022

Abstrakt: Článok skúma vývoj implementačných otázok Schengenského informačného systému (SIS), systému vstup/výstup (EES) a Európskeho systému pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS) v rámci pracovných skupín EÚ v roku 2022. Kvalitatívna tematická analýza sleduje, ako aktéri pomenúvali technické, právne, organizačné a personálne prekážky, aké reakcie a podporné opatrenia prezentovali a ako sa menil dôraz diskusie. Pozornosť sa sústreďuje na kvalitu údajov, testovanie, koordináciu harmonogramov, národné kapacity a zapojenie dopravcov. V rámci sledovaného vývoja sa diskusia o príprave a časovom tlaku rozvíjala smerom k odkladu SIS a konkretizácii národných úloh pri EES. Článok zachytáva proces implementácie už prijatého právneho rámca a vytvára východisko pre skúmanie jeho nadväzujúcich fáz. Nehodnotí konečnú účinnosť systémov ani nezávisle neoveruje pripravenosť členských štátov.
Kľúčové slová: interoperabilita; IXIM; implementačný proces; SIS; EES; ETIAS; koordinácia

Abstract: This article examines the evolution of implementation issues concerning the Schengen Information System (SIS), the Entry/Exit System (EES), and the European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) within EU working groups in 2022. The qualitative thematic analysis explores how actors identified technical, legal, organisational, and staffing constraints, what responses and support measures they presented, and how the emphasis of the discussion changed. It focuses on data quality, testing, coordination of timelines, national capacities, and carrier involvement. Over the period examined, discussions of preparation and time pressure developed towards the postponement of SIS and the clarification of national tasks concerning EES. The article examines the implementation of an already adopted legal framework and provides a basis for studying subsequent phases of that process. It does not assess the systems’ ultimate effectiveness or independently verify Member States’ readiness.
Keywords: interoperability; IXIM; implementation process; SIS; EES; ETIAS; coordination

Úvod

Implementácia informačných systémov Európskej únie v oblasti hraníc, víz a bezpečnosti zahŕňa postupné pretváranie právnych požiadaviek na technické riešenia a pracovné postupy. V rámci pracovných skupín EÚ sa pritom stretávajú požiadavky spoločného harmonogramu s rozdielnymi podmienkami vnútroštátnej prípravy. Výskum tohto procesu umožňuje sledovať, ako aktéri pomenúvajú vznikajúce prekážky, navrhujú reakcie a vracajú otvorené otázky do ďalšej diskusie. Príprava SIS podľa nového právneho rámca, EES a ETIAS v roku 2022 preto ponúka príležitosť skúmať vývoj implementačnej problematiky v konkrétnej časovej fáze.
Cieľom článku je analyzovať vývoj implementačných otázok v rámci pracovných skupín EÚ v roku 2022 a reakcie aktérov na vznikajúce prekážky. Výskumná otázka znie: Ako sa v rámci pracovných skupín EÚ v roku 2022 vyvíjali implementačné otázky SIS, EES a ETIAS a akým spôsobom aktéri reagovali na identifikované problémy? Predmetom skúmania je implementácia už prijatých nariadení, nie rekonštrukcia celého procesu ich tvorby. Právny rámec slúži ako východisko na pochopenie úloh riešených v rámci tohto vývoja. Analýza zároveň rozlišuje medzi interoperabilitou v zmysle nariadení EÚ a prípravou jednotlivých systémov, pretože zavedenie alebo modernizácia SIS, EES či ETIAS sama osebe neznamená spustenie všetkých komponentov interoperability.

Implementačné výzvy

Nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/817 a 2019/818 ustanovili rámec interoperability informačných systémov EÚ v oblastiach hraníc a víz, respektíve policajnej a justičnej spolupráce, azylu a migrácie. Právny rámec predpokladá komponenty, medzi ktoré patria európsky vyhľadávací portál, spoločná biometrická vyhľadávacia služba, spoločné úložisko údajov o totožnosti a nástroj na odhaľovanie viacnásobných totožností. Upravuje aj kvalitu údajov a úlohy členských štátov a agentúry eu-LISA [1; 2].

EES je upravený nariadením (EÚ) 2017/2226 a týka sa registrácie vstupov, výstupov a odopretia vstupu príslušníkov tretích krajín pri prekračovaní vonkajších hraníc. ETIAS bol zriadený nariadením (EÚ) 2018/1240. Právny rámec SIS v oblasti hraničných kontrol upravuje okrem iného nariadenie (EÚ) 2018/1861 [3–5]. Tieto systémy majú rozdielne funkcie a harmonogramy. V empirickej časti preto používame pojem implementačná pripravenosť vždy vo vzťahu ku konkrétnemu systému; interoperabilitou označujeme právne upravené prepojenie systémov alebo širšiu tému vtedy, keď bola súčasťou sledovaného vývoja.

Analýza vývoja v rámci pracovných skupín EÚ vychádza z piatich záznamov IXIM z obdobia od júna do decembra 2022 [6]. Relevantné časti boli tematicky usporiadané podľa implementačných otázok SIS, EES a ETIAS, kvality údajov a podmienok ich zavádzania. Pri kódovaní sa sledovalo technické testovanie, harmonogram a väzby medzi systémami, právna pripravenosť, ľudské zdroje a školenia, financovanie a spolupráca s externými aktérmi. V rámci tém sa porovnávala časová následnosť diskusie, vystupujúci aktéri, pomenované problémy a prezentované reakcie či podporné opatrenia. Jeden tematický úsek mohol patriť do viacerých kategórií. Analyzované podklady pokrývajú vybranú časť vývoja problematiky v roku 2022 so zameraním na IXIM. Kontext testovania SIS dopĺňa verejný dokument Rady EÚ 9617/22 z 31. mája 2022 o zasadnutí poradnej skupiny SIS II zo 4. mája 2022 [11].

Výsledky sú usporiadané podľa tém a časovej následnosti; nejde o počítanie frekvencie slov ani o porovnávanie výkonnosti štátov. Informácie o pripravenosti členských štátov uvádzame ako stanoviská prezentované ich delegáciami v rámci pracovných skupín EÚ, nie ako výsledky technického auditu. Debatu koncom roka 2022 o ETIAS a databázach INTERPOL-u zohľadňujeme iba ako osobitnú otázku právnej a operačnej väzby na externé databázy. Novembrovú štúdiu o možnom prepojení colného ICS 2.0 so SIS nepovažujeme za dôkaz o realizácii interoperability SIS, EES a ETIAS.

V júni 2022 predstavila eu-LISA akčný plán štandardizácie kvality údajov a plánované školenia. Komisia zdôraznila potrebu modernizovať technické vybavenie na zber biometrických údajov [6, bod 2]. V decembri sa téma vrátila pri prezentácii eu-LISA o pilotných aktivitách, biometrickom školení a kybernetických cvičeniach. Z diskusie vyplýva, že kvalita vstupných údajov a schopnosť personálu pracovať s nimi patrili medzi implementačné predpoklady. Na základe týchto vystúpení však nemožno určiť, do akej miery sa kvalita údajov v jednotlivých štátoch reálne zlepšila. Vo vývoji tejto témy možno sledovať nadväznosť medzi júnovou prezentáciou plánu a decembrovou diskusiou o konkrétnych podporných aktivitách; ich reálne účinky zostávajú mimo rozsahu analýzy.

Testovanie SIS Recast prebiehalo už pred sledovanými júnovými a septembrovými etapami vývoja problematiky v rámci pracovných skupín EÚ. Na zasadnutí poradnej skupiny SIS II zo 4. mája 2022 eu-LISA informovala o testoch zhody, predbežných akceptačných testoch systému, migračných testoch a testoch SIRENE. Súčasne sa pripravoval dotazník na monitorovanie väzieb SIS a interoperability a postúpenie zistených otázok na riadiacu úroveň. Tieto aktivity tvoria širší kontext neskoršej diskusie o pripravenosti a harmonograme SIS.

V septembri Komisia upozornila na krátky čas zostávajúci na dokončenie testov a na rozdielnu pripravenosť členských štátov; eu-LISA poukázala na význam prípravnej fázy a testovania. V novembri už české predsedníctvo a Komisia diskutovali o posunutí spustenia SIS. Osobitne zaznela situácia Estónska, Lotyšska a Portugalska spolu s potrebou dokončiť národné testy a migráciu. Estónska delegácia uviedla problémy vlastného systému vrátane kvality údajov. V priebehu sledovaného vývoja sa tak septembrový časový tlak premietol do novembrovej diskusie o odklade. Tieto vystúpenia neumožňujú vyčísliť podiel jednotlivých príčin odkladu ani hodnotiť pripravenosť štátov, ktoré sa k veci nevyjadrili. Reakcie Komisie a predsedníctva sa tak v sledovanej diskusii sústreďovali na naliehavosť termínov, zatiaľ čo vystúpenia delegácií konkretizovali prekážky národnej prípravy.

V septembri eu-LISA pomenovala konkrétnu väzbu medzi EES a ETIAS: meškanie EES ovplyvnilo ETIAS, pretože ETIAS využíva komponenty EES. V novembri Komisia vyjadrila obavu zo širších dôsledkov odkladu SIS a eu-LISA zdôraznila potrebu zabezpečiť prepojenie ETIAS so SIS. Táto diskusia poukazuje na potrebu koordinovať harmonogramy vzájomne súvisiacich systémov. Nemožno z nej však vyvodzovať, že každý sklz jedného systému mal v roku 2022 rovnaký dôsledok na každý ďalší systém. V októbri sa pri postupe po zhode ETIAS s databázami INTERPOL-u otvorila samostatná právna otázka poskytovania údajov mimo vlastného rámca systémov EÚ. Právne a technické otázky sa tým v priebehu vývoja prepájali s otázkou koordinácie medzi systémami a inštitúciami.

V decembri v súvislosti s EES delegácie informovali o národných právnych úpravách, testovacích prostrediach, technických systémoch, školeniach a zdrojoch. Slovenská delegácia označila ľudské zdroje, školenia a verejné obstarávanie za hlavné výzvy. Holandská delegácia uviedla, že hoci národné systémy boli aktualizované, komplexné testovanie ešte nebolo pripravené a školenie záviselo od testovacieho prostredia EES. Lotyšská delegácia zdôraznila školenie personálu; ďalšie delegácie hovorili o prebiehajúcich legislatívnych zmenách alebo finančnom zabezpečení. Tieto vyjadrenia nepredstavujú rebríček pripravenosti. Poukazujú na súbeh technických a netechnických podmienok, ktoré delegácie považovali za potrebné vyriešiť pred prevádzkou. V porovnaní so septembrovou diskusiou o harmonograme sa pri decembrovom EES výraznejšie konkretizovali úlohy národnej prípravy; vzhľadom na odlišný systém nejde o priamu mieru pokroku SIS.

Už v septembri sa rokovalo o liste združenia Airlines for America týkajúcom sa prípravy na EES a technických otázok na strane dopravcov. V novembri Komisia opäť hovorila o ich obavách. V decembri informovala o konzultáciách s letiskami, dopravcami a vnútroštátnymi orgánmi i o príprave praktickej príručky; Frontex predstavil podporu, workshopy a výmenu informácií. Príprava EES sa tak v rámci pracovných skupín EÚ týkala aj aktérov mimo orgánov, ktoré vytvárajú a prevádzkujú centrálne systémy. Bez ďalších podkladov však nemožno určiť rozsah technických nedostatkov na strane dopravcov ani účinnosť prijatých podporných opatrení. V tejto tematickej línii možno sledovať prechod od pomenovania obáv dopravcov k prezentovaniu konzultácií a podporných nástrojov. Ide o vývoj reakcií v diskusii, nie o preukázané vyriešenie pôvodných obáv.

Pri sledovaní procesu je dôležitý rozdiel medzi prezentovaním problému, návrhom reakcie a dokončením konkrétneho opatrenia. eu-LISA v rámci pracovných skupín EÚ informovala o testovaní a technických väzbách; Komisia zdôrazňovala harmonogram a komunikáciu s ďalšími aktérmi; národné delegácie konkretizovali vlastné právne, personálne a organizačné úlohy. Tieto príspevky spájali európsku a vnútroštátnu úroveň prípravy. Príkladom je decembrové vyjadrenie o závislosti školenia od testovacieho prostredia EES: organizačná úloha sa tu prepájala s technickým predpokladom. Prezentovanie školenia, príručky alebo konzultácie však samo osebe nepotvrdzuje odstránenie prekážky ani účinnosť opatrenia.

V priebehu sledovaného vývoja sa menil dôraz diskusie: jún sa venoval akčnému plánu kvality údajov, september testom a väzbe EES–ETIAS, november odkladu SIS a december konkrétnym národným úlohám pri EES. Takáto následnosť umožňuje sledovať, ako sa všeobecné otázky prípravy rozvíjali do konkrétnejších diskusií o termínoch, kapacitách a podpore používateľov. Nejde o jednotný vývojový sled všetkých systémov: testovanie SIS sa riešilo už v máji 2022 a kvalita údajov sa opätovne objavila v decembri. Niektoré témy teda pokračovali súbežne alebo sa vracali v novom kontexte. Analýza neumožňuje preukázať, že konkrétne stanovisko prezentované v rámci IXIM priamo spôsobilo zmenu harmonogramu či následné implementačné rozhodnutie.
Výpovedná hodnota tohto pozorovania je obmedzená rozsahom sledovaného vývoja. Zistenia preto charakterizujú problémy otvorené na pracovnej úrovni. Verejný dokument 9617/22 dopĺňa kontext testovania SIS; ďalšie porovnanie s verejnými podkladmi a národnými implementačnými údajmi by mohlo rozšíriť overenie konkrétnych tvrdení delegácií. Takéto porovnanie by umožnilo hodnotiť skutočný rozsah jednotlivých prekážok.

Záver

Vývoj implementačných otázok v rámci pracovných skupín EÚ v roku 2022 ukazuje postupné konkretizovanie problémov a reakcií na európskej i vnútroštátnej úrovni. Diskusia zahŕňala kvalitu údajov a podporu školení, časový tlak pri testovaní, väzby medzi systémami, odklad SIS a národné úlohy pri príprave EES. Komisia, eu-LISA a delegácie pritom v rámci pracovných skupín EÚ prezentovali rozdielne pohľady na harmonogram, technické predpoklady a dostupné kapacity. Výskumný prínos článku spočíva v zachytení tejto následnosti a súvislostí medzi problémami a prezentovanými reakciami. Prípadné spustenie systému alebo prijatie opatrenia predstavuje vyústenie konkrétnej fázy; samotné ešte nevysvetľuje, ako sa k nemu dospelo ani ktoré otázky zostali otvorené.
Pre aplikačnú prax možno na základe diskutovaných výziev navrhnúť spoločné monitorovanie technickej, právnej a personálnej pripravenosti. Pri každej otvorenej úlohe by bolo vhodné určiť zodpovedný orgán, termín a nadväznosť na ďalšie implementačné kroky. Plány verejného obstarávania, testovania a školení by mali byť koordinované tak, aby sa personál mohol pripravovať v dostupnom testovacom prostredí a aby nákup potrebného vybavenia neblokoval testy. Pri systémoch s dopadom na cestovanie by bolo účelné včas zapájať dopravcov a preverovať celé pracovné postupy, nielen jednotlivé technické komponenty. Takýto prístup by mohol pomôcť odhaliť prekážky skôr a obmedziť prenos oneskorení medzi nadväzujúcimi úlohami. Ide o odporúčania odvodené zo sledovaného vývoja v rámci pracovných skupín EÚ, ktorých účinnosť táto analýza neoveruje.

Ďalšie skúmanie by sa malo sústrediť na celý vývojový cyklus: od právnych a technických požiadaviek cez národnú prípravu a testovanie po prevádzku, vyhodnotenie skúseností a následné úpravy. Fázy sa môžu prekrývať a zistené nedostatky môžu vyvolať návrat k predchádzajúcim krokom. Rok 2022 je preto časovo ohraničenou fázou, ktorej význam možno presnejšie posúdiť sledovaním nadväzujúceho vývoja. Dôležité je skúmať, ktoré prekážky pretrvávali, ktoré sa odstránili a ako sa skúsenosti premietali do ďalších rozhodnutí. Longitudinálne skúmanie umožňuje porovnávať plánované opatrenia s realizáciou a vytvára podklad na plánovanie kapacít, koordináciu harmonogramov a spätnú väzbu medzi aktérmi. Analýza roku 2022 tak poskytuje východisko pre skúmanie kontinuity a zmien implementačného procesu.

Autor:

kpt. MSc. Ján Janek, PhD.
Katedra informatiky a manažmentu
Akadémia Policajného zboru v Bratislave
Použité pramene

[1] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/817 z 20. mája 2019, ktorým sa stanovuje rámec pre interoperabilitu medzi informačnými systémami EÚ v oblasti hraníc a víz. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/817/oj
[2] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2019/818 z 20. mája 2019, ktorým sa stanovuje rámec pre interoperabilitu medzi informačnými systémami EÚ v oblasti policajnej a justičnej spolupráce, azylu a migrácie. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2019/818/oj
[3] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2017/2226 z 30. novembra 2017, ktorým sa zriaďuje systém vstup/výstup (EES). https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2017/2226/oj
[4] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1240 z 12. septembra 2018, ktorým sa zriaďuje Európsky systém pre cestovné informácie a povolenia (ETIAS). https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1240/oj
[5] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2018/1861 z 28. novembra 2018 o zriadení, prevádzke a využívaní SIS v oblasti hraničných kontrol. https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1861/oj
[6] Rada Európskej únie. Summary of the 44th meeting of the SIS II Advisory Group. Dokument 9617/22, 31. máj 2022. Zasadnutie 4. mája 2022. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9617-2022-INIT/en/pdf