Legal nature of administrative expulsion of an alien

Abstrakt: Administratívne vyhostenie je rozhodnutie o tom, že cudzinec nemá alebo stratil oprávnenie na pobyt s možnosťou uložiť mu zákaz vstupu. Právna povaha uvedeného inštitútu je daná širokým spektrom právnych úprav na úrovni medzinárodnej, európskej a vnútroštátnej. Cieľom článku je rozobrať predmetnú úpravu na všetkých uvedených rovinách a dospieť k záveru o právnej povahe administratívneho vyhostenia.
Kľúčové slová: administratívne vyhostenie, zákaz vstupu, cudzinec, správne konanie.

Abstract: Administrative expulsion is a decision that an alien does not have or has lost the right of residence with the possibility of imposing a ban of entry on him. A wide range of legal regulations at the international, European and national levels gives the legal nature of this institute. The aim of the article is to analyze the regulation in question at all the above levels and to conclude on the legal nature of administrative deportation.
Key words: administrative expulsion, ban of entry, foreigner, administrative proceedings.

Úvod

Migrácia je v súčasnosti pertraktovanou témou nielen z hľadiska zdravotníckeho v súvislosti so súčasnou epidemiologickou situáciou, ale aj z hľadiska stále pretrvávajúcej zvýšenej migrácie do európskeho priestoru. Migračná kríza v roku 2015 len odštartovala súčasnú situáciu a vytvorila stav, keď sa pravdepodobne zvýšená migrácia nedostane na úroveň pred migračnou krízou. Návratová politika je jedným zo spôsobov riešenia nelegálnej migrácie. Jedným z najdôležitejších prostriedkov návratovej politiky je vydanie rozhodnutia o administratívnom vyhostení cudzinca. Právna povaha administratívneho vyhostenia je daná právnou úpravou na úrovni medzinárodnej, európskej, ako aj vnútroštátnej. Každá z uvedených úrovní upravuje administratívne vyhostenie zo svojho hľadiska. V našom príspevku porovnáme predmetné právne úpravy, z ktorých napokon zastaneme názor o právnej povahe administratívneho vyhostenia.

Právna úprava vyhostenia z hľadiska medzinárodného práva

Samotný pojem vyhostenie síce medzinárodné právo nedefinuje, ale vo svojich dokumentoch ho používa. Pojem vyhostenie upravené na medzinárodnej úrovni je zhodné s administratívnym vyhostením na vnútroštátnej právnej úrovni. Uvedieme najdôležitejšie dokumenty medzinárodného práva, ktoré inštitút vyhostenia upravujú.

Všeobecná deklarácia ľudských práv.¹ Ide o základný dokument, ktorý upravuje problematiku ľudských práv. Vznikol na pôde OSN a bola prijatá vo forme rezolúcie, čo zakladá jej právne nezáväzný charakter ako soft law. Avšak uvedená deklarácia sa stala všeobecne uznávaným politický dokumentom a tvorila základ pre právnu úpravu ľudských práv medzinárodných zmlúv, upravujúcich ľudské práva. V čl. 9 upravuje, že nikto nesmie byť svojvoľne zatknutý, zadržaný alebo vyhostený.

Ďalším dokumentom soft law je Deklarácia o právach jednotlivcov, ktorý nie sú štátnymi občanmi štátu, v ktorom žijú.² V čl. 7 uvedeného dokumentu je upravené, že cudzinec, ktorý je zákonne na území štátu, môže byť z neho vykázaný len na základe rozhodnutia prijatého v súlade so zákonom, okrem prípadov, keď si to vyžadujú presvedčivé dôvody národnej bezpečnosti, napríklad dovoliť predložiť dôvody, prečo by nemal byť vyhostený a prípad by mal byť preskúmaný príslušným kompetentnou autoritou. Individuálne alebo kolektívne vyhostenie takýchto cudzincov z dôvodov rasy, farby pleti, náboženstva, kultúry, pôvodu alebo národnostného alebo etnického pôvodu je zakázané. Predmetný dokument síce nemá právnu záväznosť, ale medzinárodno-politickú záväznosť. ³

Medzinárodný pakt o občianskych a politických právach.⁴ Predmetný pakt upravuje čl. 13, že cudzinec nachádzajúci sa právoplatne na území štátu, ktorý je zmluvnou stranou paktu, môže byť z neho vyhostený len na základe rozhodnutia, ku ktorému sa dospelo v súlade so zákonom a má možnosť, okrem prípadov, keď naliehavé dôvody národnej bezpečnosti vyžadujú iný postup, predložiť námietky proti svojmu vyhosteniu a dať svoj prípad preskúmať príslušným orgánom alebo osobou alebo osobami príslušným orgánom osobitne označenými a byť pred nimi na tento účel zastúpený.

Dohovor o právnom postavení utečencov.⁵ Uvedený dokument upravuje pojem utečenec, jeho práva a povinnosti voči štátu, v ktorom sa nachádza, ako aj povinnosti predmetného štátu voči utečencovi. Utečenec je definovaný ako akákoľvek osoba, ktorá sa nachádza mimo svojho štátu a má oprávnené obavy pred prenasledovaním z rasových, náboženských a národnostných dôvodov alebo z dôvodu príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov, nemôže prijať alebo v dôsledku uvedených obáv odmieta ochranu svojho štátu; alebo osobe bez štátneho občianstva, ktorá sa nachádza mimo štátu svojho doterajšieho pobytu v dôsledku týchto udalostí a ktorá sa tam vzhľadom na uvedené obavy nemôže alebo nechce vrátiť.⁶ Vyhostenie utečenca je upravené čl. 32 predmetného Dohovoru. Porušením uvedeného Dohovoru by bolo vyhostenie utečenca zákonne sa zdržiavajúceho na území určitého štátu. Avšak aj utečenca je možné za určitých podmienok vyhostiť, a to v prípadoch odôvodnených bezpečnosťou štátu alebo verejným poriadkom. Výklad pojmov bezpečnosť štátu a verejný poriadok nie je v uvedenom Dohovore zakotvený, predpokladá sa aplikácia vnútroštátnej právnej úpravy. V takých prípadoch musí byť na základe zákona vydané rozhodnutie a s výnimkou závažných prípadov odôvodnených požiadavkami bezpečnosti štátu musí byť utečencovi daná možnosť predložiť dôkazy o jeho nevine, odvolať sa a byť právne zastúpený pred príslušným orgánom osobou alebo osobami osobitne poverenými týmto orgánom.⁷ Zmluvné štáty Dohovoru musia umožniť utečencovi, ktorý má byť vyhostený, dostatočnú lehotu na získanie zákonného povolenia na vstup do iného štátu. Počas tejto lehoty môžu zmluvné štáty uplatniť akékoľvek vnútorné opatrenia, ktoré považujú za nevyhnutné. Jedným z najdôležitejších princípov vo vzťahu k vyhosteniu je princíp zákazu vyhostenia alebo vrátenia (non-refoulement), ktorý je upravený čl. 33. Predmetné ustanovenie upravuje, že žiadny zmluvný štát nevyhostí utečenca akýmkoľvek spôsobom alebo ho nevráti na hranice území, na ktorých by jeho život alebo jeho osobná sloboda boli ohrozené z dôvodov jeho rasy, náboženstva, národnosti, príslušnosti k určitej sociálnej skupine alebo zastávania určitých politických názorov. Predmetné ustanovenie však nie je možné aplikovať na utečenca, ktorého odôvodnene možno považovať za nebezpečného pre bezpečnosť štátu, v ktorom sa nachádza, alebo ktorý po tom, čo bol právoplatným rozsudkom uznaný za vinného z osobitne závažného trestného činu, predstavuje nebezpečenstvo pre spoločnosť tohto štátu.

Dohovor o právnom postavení osôb bez štátnej príslušnosti.⁸ Osobu bez štátnej príslušnosti predmetný Dohovor definuje ako ktorúkoľvek osobu, ktorá nie je podľa zákonov žiadneho štátu považovaná za občana takéhoto štátu.⁹ Podobne ako pri Dohovore o právnom postavení utečencov ide o fyzickú osobu, nie o právnickú osobu alebo skupinu osôb. Čl. 1 ods. predmetného Dohovoru zakotvuje osoby, na ktoré sa predmetný Dohovor neuplatňuje. Podľa čl. 31 predmetného Dohovoru nemôžu zmluvné štáty vyhostiť osobu bez štátnej príslušnosti zákonne sa zdržujúcu na ich území s výnimkou prípadov odôvodnených štátnou bezpečnosťou alebo verejným poriadkom. Vyhostenie takejto osoby bez štátnej príslušnosti možno vykonať len na základe rozhodnutia prijatého zákonným postupom. S výnimkou závažných dôvodov vyžadovaných štátnou bezpečnosťou má byť osobe bez štátnej príslušnosti daná možnosť predložiť dôkazy na svoju obranu, odvolať sa a byť na tieto účely právne zastúpená pred kompetentným úradom alebo osobou, alebo osobami týmto úradom zvlášť poverenými. Zmluvné štáty poskytnú takejto osobe bez štátnej príslušnosti dostatočnú dobu, v rámci ktorej by mohla získať povolenie na vstup do inej krajiny. Zmluvné štáty si vyhradzujú právo uplatniť v rámci takejto doby také vnútorné opatrenia, ktoré môžu považovať za potrebné. V predmetnom Dohovore absentuje princíp nenavrátenia – non-refoulement. Podľa nášho názoru je tak z dôvodu, že predmetný princíp nie je potrebné uplatňovať pri osobách bez štátnej príslušnosti a je tiež zakotvený v iných medzinárodných a európskych právnych predpisoch.

Dohovor o právach dieťaťa.¹⁰ Čl. 3 Dohovoru upravuje, že záujem dieťaťa musí byť prvoradým hľadiskom pri akejkoľvek činnosti týkajúcej sa detí, nech už uskutočňovanej verejnými alebo súkromnými zariadeniami sociálnej starostlivosti, súdmi, správnymi alebo zákonodarnými orgánmi. Zakotvuje povinnosť zmluvných štátov zabezpečiť dieťaťu takú ochranu a starostlivosť, aká je nevyhnutná pre jeho blaho, pričom musia brať ohľad na práva a povinnosti jeho rodičov, zákonných zástupcov alebo iných jednotlivcov právne za neho zodpovedných, a robiť pre to všetky potrebné zákonodarné a správne opatrenia. Štáty, ktoré sú zmluvnou stranou Dohovoru, sú tiež povinné zabezpečiť, aby inštitúcie, služby a zariadenia zodpovedné za starostlivosť a ochranu detí zodpovedali štandardom ustanoveným kompetentnými úradmi, najmä v oblastiach bezpečnosti a ochrany zdravia, počtu a vhodnosti svojho personálu, ako aj kompetentného dozoru. Samotný Dohovor neupravuje vyhostenie, avšak rešpektovanie dieťaťa ako zraniteľnej osoby sa premietlo aj do vnútroštátnej právnej úpravy. ¹¹

Okrem uvedených medzinárodnoprávnych dokumentov sú aj ďalšie dokumenty, ktoré zakotvujú vyhostenie cudzinca. Ide napríklad o Dohovor OSN proti mučeniu a inému krutému alebo neľudskému a ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu, Medzinárodný dohovor o ochrane práv všetkých migrujúcich pracovníkov a členov ich rodín, Dohovor OSN o odstránení všetkých foriem diskriminácie žien, a podobne. Uvedené dokumenty neupravujú vyhostenie priamo, avšak zakotvujú práva spojené s uložením alebo výkonom vyhostenia. Ako sme už uviedli, inštitút vyhostenia medzinárodné právo bližšie nedefinuje. Medzinárodné právo tiež neupravuje dôvody vyhostenia, ktoré ponecháva na vnútroštátnu právnu úpravu.¹² V odbornej literatúre sa líšia názory na právnu povahu vyhostenia. Niektorí odborníci zastávajú názory, že vyhostenie nie je trestom, ale pokladajú ho za administratívne opatrenie.¹³ Niektorí teoretici však zastávajú názor, že vyhostenie sú sankcie.¹⁴ Po posúdení uvedeného je potrebné uviesť, že medzinárodné právo nedáva odpoveď na otázku, či administratívne vyhostenie je alebo nie je sankcia.

Právna úprava vyhostenia z hľadiska práva Rady Európy

Európske právo v oblasti vyhostenia by sme mohli rozdeliť na právo Rady Európy a právo Európskej únie. V striktnom význame je právo Rady Európy súčasťou medzinárodného práva a nejde o samostatný európsky systém práva, avšak pre účely tohto príspevku uvádzame právo Rady Európy samostatne.

Rada Európy je medzinárodná (medzivládna) organizácia európskych štátov, ktorej hlavným cieľom je ochrana ľudských práv a posilňovanie pluralitnej demokracie, prispievanie k uvedomovaniu si a rozvoju európskej kultúrnej identity, harmonizácia práva európskych krajín, hľadanie riešenia problémov typu xenofóbia, menšiny, ochrana životného prostredia a pomáhanie východoeurópskym krajinám pri ich modernizačných a demokratizačných reformách. Bola založená 5. mája 1949 v Londýne podpísaním Štatútu Rady Európy a je najstaršou medzinárodnou politickou organizáciou Európy. Najdôležitejšou z dokumentu vydaných Radou Európy je Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd.¹⁵ Právna ochrana ľudských práv zakotvených predmetným Dohovorom je v súčasnej dobe nielen najviac aplikovaný medzinárodný dohovorom upravujúci problematiku ľudských práv a súčasne aj jedným z najúspešnejších systémov ochrany ľudských práv. Predmetný Dohovor upravuje inštitút vyhostenia čl. 4 Protokolu č. 4 a čl. 1 Protokolu č. 7 k uvedenému Dohovoru.

Čl. 4 Protokolu č. 4 zakazuje hromadné vyhostenie cudzincov. Čl. 1 Protokolu č. 7 zakotvuje procesné záruky v prípade vyhostenia cudzincov. Upravuje, že cudzinca, ktorý má povolený pobyt na území niektorého štátu, možno vyhostiť iba na základe výkonu rozhodnutia prijatého v súlade so zákonom a cudzinec musí mať možnosť:

• uplatnenia námietky proti svojmu vyhosteniu,
• preskúmania svojho prípadu,
• dať sa zastupovať za týmto účelom pred príslušným úradom alebo pred osobou alebo osobami týmto úradom určenými.

Čl. 1 Protokolu č. 7 zároveň umožňuje cudzinca vyhostiť pred výkonom jeho práv uvedených v uvedených odsekoch, len ak je také vyhostenie potrebné v záujme verejného poriadku alebo je odôvodnené záujmami národnej bezpečnosti.

Na naplnenie cieľov Rady Európy v oblasti ľudských práv bol prijatý Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (ďalej len „Dohovor“).¹⁶ Dohovorom bol nielen prijatý diapazón ľudských práv, ale na zabezpečenie ich ochrany bol čl. 2 Dohovoru zriadený Európsky súd pre ľudské práva. Právoplatné rozsudky predmetného súdu sú pre strany konkrétnej veci záväzné. Avšak vzhľadom na konzistentnosť judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, sa jeho rozsudkami riadia aj ostatné štáty, ktoré nie sú stranami sporu.

Najdôležitejším rozsudkom Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci vyhostenia resp. zákazu vstupu je rozsudok vo veci Maaouia proti Francúzsku.¹⁷ Podľa právneho zhrnutia názoru súdu v uvedenej veci preloženého do českého jazyka: „Článek 1 Protokolu č. 7, jenž obsahuje procesní záruky vztahující se na řízení o vyhoštění cizinců, ve spojení s jeho předmluvou naznačoval, že státy si byly vědomy nepoužitelnosti článku 6 na řízení o vyhoštění cizinců a měly v úmyslu přijmout v této oblasti určitá opatření. Tento výklad podporovala i důvodová zpráva k Protokolu č. 7, z níž bylo zřejmé, že státy si nepřály tato řízení zahrnout do působnosti článku 6. Z uvedeného vyplynulo, že předmětem řízení o zrušení zákazu pobytu nebylo rozhodnutí o „občanském právu“, přičemž skutečnost, že zákaz pobytu měl významný dopad na soukromý a rodinný život stěžovatele nebo na jeho vyhlídky na zaměstnání, pro klasifikaci tohoto řízení jako občanskoprávního nepostačovala. Řízení se netýkalo ani rozhodnutí o „trestním obvinění“. Charakter těchto rozhodnutí bylo podle vnitrostátního právního řádu možno vykládat různě. Toto kritérium však nebylo rozhodující. Pokud šlo o povahu uloženého trestu, zákaz pobytu v rámci členských států Rady Evropy obecně nespadal do oblasti trestního práva. Toto rozhodnutí, jež ve většině států mohou vydávat i správní orgány, představuje zvláštní preventivní opatření, jehož účelem je kontrola přistěhovalectví. Skutečnost, že jsou vydávána v rámci trestního řízení, nemůže změnit jejich v zásadě preventivní charakter. Soudu zavřel, že rozhodnutí o vstupu, pobytu a vyhoštění cizinců nejsou rozhodnutími o stěžovatelových občanských právech nebo závazcích nebo trestních obviněních proti němu ve smyslu článku 6 odst. 1.“.¹⁸ Uvedený judikát síce upravuje zákaz vstupu, ale jeho výklad možno analogicky aplikovať aj na administratívne vyhostenie Z predmetného rozsudku vyplýva, že rozhodovanie o vyhostení, resp. zákaze vstupu je chápané vo väčšine krajín Rady Európy ako preventívne opatrenie, ktorého účelom je kontrola prisťahovalectva, pričom nejde o sankciu, pričom sa na ne neaplikuje čl. 6 Dohovoru upravujúci právo na spravodlivé súdne konanie. Vyhostenie teda nemožno považovať za sankciu za trestný čin, ako je definovaný uvedeným článkom. V tejto súvislosti je však potrené povedať, že trestný čin upravený uvedeným článkom nie je zhodný s pojmom trestný čin, ktoré upravujú vnútroštátne právne poriadky. V určitých prípadoch sa pojem „čin trestný“ podľa čl. 6 Dohovoru vzťahuje aj na priestupky a správne delikty.

Právna povaha vyhostenia z hľadiska práva Európskej únie

Európska únia vznikla na základe Zmluvy o Európskej únii, ktorá bola podpísaná 7. februára 1992 v Maastrichte a nadobudla platnosť 1. novembra 1993.¹⁹ Právo Európskej únie je svojou povahou odlišné na medzinárodného práva, ako aj od práva Rady Európy. Má supranacionálny charakter, čo znamená, že je priamo použiteľné v členských štátoch, pričom však neprichádza k zjednoteniu s vnútroštátnymi právami členských štátov. V jednotlivých členských štátoch teda koexistuje vnútroštátne právo a európske právo.²⁰ Európska únia vydáva na výkon právne akty. Primárnymi prameňmi práva sú zakladajúce zmluvy, zmluvy meniace zakladajúce zmluvy a zmluvy o pristúpení a medzinárodné dohody uzatvorené medzi členskými štátmi v rámci posilnenej spolupráce.²¹ Medzi primárne právo upravujúce problematiku vyhostenia, resp. oblasť migrácie, patrí predovšetkým Zmluva o fungovaní Európskej únie²² (články 20,21,26,77 až 88) a Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenské dohoda. Okrem primárnych prameňov práva sú pre účel tejto práce dôležité sekundárne pramene práva²³, ktoré delíme na nariadenia, smernice, rozhodnutia, odporúčania a stanoviská.

Najdôležitejším sekundárnym aktom upravujúcim administratívne vyhostenie je smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (ďalej len „návratová smernica“). Návratová smernica uplatňuje len voči štátnym príslušníkom tretích krajín a nevzťahuje sa na osoby požívajúce právo Spoločenstva na voľný pohyb Kódexom schengenských hraníc. Návrat je smernicou definovaný ako proces vrátenia sa štátneho príslušníka tretej krajiny bez ohľadu na to, či ide o dobrovoľné splnenie povinnosti návratu alebo nútený návrat do jeho krajiny pôvodu, krajiny tranzitu v súlade s dvojstrannými dohodami o readmisii alebo dohodami Spoločenstva o readmisii či inými dojednaniami, alebo inej tretej krajiny, do ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne rozhodne vrátiť a ktorá ho prijme. ²⁴ Pojem rozhodnutie o návrate smernica upravuje ako správne alebo súdne rozhodnutie, alebo akt, ktorým sa ustanovuje alebo vyhlasuje, že štátny príslušník tretej krajiny sa zdržiava na území neoprávnene a ktorým sa ukladá alebo ustanovuje povinnosť návratu. ²⁵ Pojem návrat je zhodný s pojmom vyhostenie upravené na medzinárodnej úrovni a administratívne vyhostenie na vnútroštátnej úrovni.

Z uvedenej definície pojmu rozhodnutie o návrate je zrejmé, že predmetný inštitút nepredstavuje sankciu za porušenie práva. V prospech uvedeného názoru je ja odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom (ďalej len „príručka o návrate“). ²⁶ Predmetné odporúčanie obsahuje usmernenia pre vnútroštátne orgány s právomocou vykonávať úlohy spojené s návratom. Napriek skutočnosti, že ide o právne nezáväzný akt, má veľkú relevanciu v oblasti rozhodnutia o návrate, nakoľko uvádza okrem iného definície, ako aj procesné postupy pri aplikácii rozhodnutia o návrate. Príručka o návrate upravuje, že: „Členské štáty majú rozsiahle možnosti vlastného uváženia, pokiaľ ide o formu (rozhodnutie alebo akt, súdny alebo správny), akou sa môže rozhodnutie o návrate prijať.“ a tiež, že: „V rozhodnutí o návrate sa konštatuje neoprávnenosť pobytu v tom členskom štáte, ktorý vydáva rozhodnutie, a stanovuje sa povinnosť opustiť územia členských štátov EÚ a krajín pridružených k schengenskému priestoru. Okrem toho je potrebné zdôrazniť, že v súlade s článkom 11 môžu byť k rozhodnutiam o návrate pripojené zákazy vstupu s účinkom v celej EÚ (záväzné pre všetky štáty, ktoré sa zaviazali uplatňovať smernicu o návrate).“ ²⁷. Z uvedeného znenia je zrejmé, že rozhodnutie o návrate nemusí byť nutne na vnútroštátnej úrovni štátov Európskej únie upravené ako sankcia. V tejto súvislosti je potrebné uviesť, že súčasťou práva Európskej únie je aj Charta základných práv Európskej únie²⁸.

Charta základných práv Európskej únie bola vyhlásená v roku 2000 ako nezáväzný právny akt. Stala sa tiež súčasťou Zmluvy o Ústave pre Európu, ktorá sa však nakoniec nenadobudla účinnosť. Účinnosťou Lisabonskou zmluvou sa Charta základných práv Európskej únie stala právne záväznou na základe čl. 6 ods. 1 Zmluvy o Európskej únii, ktorý zakotvil, že predmetná charta má rovnakú právnu silu ako Zmluva o Európskej únii a Zmluva o fungovaní Európskej únie. Čl. 52 predmetnej Charty upravuje, že v rozsahu, v akom Charta obsahuje práva, ktoré zodpovedajú právam zaručeným v Európskom dohovore o ochrane ľudských práv a základných slobôd, zmysel a rozsah týchto práv je rovnaký ako zmysel a rozsah práv ustanovených v uvedenom dohovore. Z uvedeného vyplýva, že na právnu argumentáciu zmyslu a rozsahu ľudských práv a slobôd zakotvených v Charte základných práv Európskej únie je možné aplikovať aj judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva. V tejto súvislosti je na argumentáciu právnej povahy rozhodnutia o návrate použiť aj už uvedený rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva vo veci Maaouia proti Francúzsku, ktorý upravuje rozhodnutie o zákaze vstupu, analogicky aplikovateľné aj na vyhostenie cudzinca, ako opatrenie v oblasti prisťahovalectva.

Z predmetných právnych aktov Európskej únie ako aj uvedených judikátov Európskeho súdneho dvora a Európskeho súdu pre ľudské práva je možné zastať názor, že vyhostenie (rozhodnutie o návrate) je právom Európskej únie upravené ako opatrenie v oblasti migrácie.

Právna povaha vyhostenia z hľadiska právneho poriadku Slovenskej republiky

Vyhostenie je vo právnom poriadku Slovenskej republiky upravené ako administratívne vyhostenie. Je upravené predovšetkým Ústavou Slovenskej republiky a zákonom č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov. Ústava Slovenskej republiky čl. 23 ods. 5 upravuje, že cudzinca možno vyhostiť iba v prípadoch ustanovených zákonom. Uvedené ustanovenie explicitne nedefinuje, čo je vyhostenie. Administratívne vyhostenie je upravené zákonom č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“), a to ako rozhodnutie policajného útvaru o tom, že cudzinec nemá alebo stratil oprávnenie zdržiavať sa na území Slovenskej republiky a je povinný opustiť územie Slovenskej republiky, s možnosťou určenia lehoty na jeho vycestovanie do krajiny pôvodu, krajiny tranzitu, ktorejkoľvek tretej krajiny, do ktorej sa štátny príslušník tretej krajiny dobrovoľne rozhodne vrátiť a ktorá ho prijme, alebo na územie členského štátu, v ktorom má udelené právo na pobyt alebo poskytnutú medzinárodnú ochranu²⁹.
Policajný útvar je povinný vyhostiť štátneho príslušníka tretej krajiny, ak:

• neoprávnene prekročil vonkajšiu hranicu, alebo sa úmyselne vyhne, alebo sa odmietne podrobiť hraničnej kontrole pri prekročení vonkajšej hranice,
• má neoprávnený pobyt na území Slovenskej republiky.³⁰

Štátny príslušník tretej krajiny môže byť fakultatívne administratívne vyhostený, ak:

• predstavuje vážnu hrozbu pre bezpečnosť štátu alebo verejný poriadok,
• ohrozuje bezpečnosť štátu, verejný poriadok alebo verejné zdravie,
• bol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin a nebol mu uložený trest vyhostenia,
• porušil predpisy o omamných látkach a psychotropných látkach, pri kontrole podľa tohto zákona predložil falošný alebo pozmenený doklad alebo doklad inej osoby,
• uzavrel účelové manželstvo,
• marí výkon rozhodnutia štátneho orgánu,
• policajný útvar zrušil alebo odvolal jeho vízum,
• uviedol v konaní podľa zákona o pobyte cudzincov nepravdivé, neúplné alebo zavádzajúce údaje alebo predložil falošné alebo pozmenené doklady alebo doklad inej osoby,
• vykonáva inú činnosť, než na akú mu bol udelený prechodný pobyt alebo vízum,
• zdržiava sa na území Slovenskej republiky na základe medzinárodnej zmluvy alebo rozhodnutia vlády Slovenskej republiky a koná v rozpore s touto medzinárodnou zmluvou alebo s rozhodnutím vlády Slovenskej republiky,
• odmieta hodnoverným spôsobom preukázať svoju totožnosť,
• zistí, že účel, na ktorý bol štátnemu príslušníkovi tretej krajiny udelený prechodný pobyt, zanikol a že štátny príslušník tretej krajiny túto skutočnosť neoznámil policajnému útvaru,
• nevycestoval v lehote podľa § 111 ods. 1 písm. p) zákona o pobyte cudzincov, alebo
• iným spôsobom závažne porušil alebo opakovane porušil všeobecne záväzné právne predpisy. ³¹

Zákon o pobyte cudzincov neupravuje, že administratívne vyhostenie je sankciou za protiprávne konanie. Priestupky a správne delikty sú upravené piatou časťou druhou hlavou zákona o pobyte cudzincov, pričom ako sankciou za priestupok je v predmetnej hlave zakotvená pokuta. Z uvedených dôvodov je zrejmé, že administratívne vyhostenie nie je sankciou.

K otázke právnej povahy administratívneho vyhostenia vyjadril Najvyšší správny súd Českej republiky vo svojom rozsudku z 27. októbra 2004 spis. zn. 5 Azs 125/2004 nasledovne: „Správní vyhoštění ve smyslu ust. § 118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých dalších zákonů je definováno jako ukončení pobytu cizince na území, které je spojeno se stanovením doby vycestování z území a doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území. Správní vyhoštění je svým obsahem rozhodnutím nikoli sankční povahy, ale toliko správním rozhodnutím, které obsahově vyjadřuje zájem státu na tom, aby se jím dotčený cizinec na území státu nezdržoval. Je mu v praxi zakázáno, aby se v jistém období na území České republiky zdržoval a zároveň je mu sděleno, že pro toto období mu nebude umožněn vstup na území České republiky. Uvedený zákaz pobytu není sankcí, resp. trestem uloženým v trestní řízení, ale správním opatřením omezujícím cizince ve svobodě jeho volného pohybu; námitka stěžovatele č. j. 5 Azs 125/2004 - 57 o neposkytnutí obhájce není proto na místě; stejně irelevantní jsou v této souvislosti námitky týkající se neprokázání úmyslu stěžovatele neboť se stěžovatelem nebylo zahájeno a vedeno správní řízení ve věci spáchání přestupku dle § 157 odst. 1 písm. e) zákona; za spáchání tohoto přestupku by navíc nebylo možno uložit sankci vyhoštění, ale pokutu do výše1,5 násobku částky životního minima na osobní potřeby (§ 157 odst. 2 zákona).“.³²

Na základe uvedeného je možné zastať názor, že právny poriadok Slovenskej republiky upravuje administratívne vyhostenie ako opatrenie. Jedným z dôvodov zaradenia administratívneho vyhostenia medzi opatrenia je aj skutočnosť, že za konania za ktoré je možné uložiť administratívne vyhostenie, je možné uložiť sankcie v samostatných konaniach. V prípade, ak by administratívne vyhostenie bolo sankciou, v zmysle zásady ne bis in idem by nebolo by možné skutok postihnúť aj inou sankciou v osobitnom konaní.

Záver

V našom príspevku samostatne skúmali právnu povahu inštitútu administratívneho vyhostenia na úrovni medzinárodnej, európskej a vnútroštátnej. Medzinárodná právna úprava nedefinuje administratívne vyhostenie a neupravuje jeho právnu povahu, uvedený pojem síce používa, ale jeho právnu povahu a obsah neupravuje.

Európska právna úpravu sme v našom príspevku rozdelili na právnu úpravu Rady Európy a právnu úpravu Európskej únie. Právna úprava Rady Európy zakotvuje administratívne vyhostenie ako zvláštne preventívne opatrenie, ktorého účelom je kontrola prisťahovalectva. Právo Európskej únie upravuje administratívne vyhostenie podobným spôsobom, pričom sa opiera aj o judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva.

Vnútroštátna právna úprava explicitne neupravuje administratívne vyhostenie ako sankciu. Z právnej úpravy zákona o pobyte cudzincov je zrejmé, že administratívne vyhostenie je možné uložiť za určité konania cudzinca. Za predmetné konania je však súčasne možné uložiť aj sankcie podľa osobitných predpisov. Z uvedeného vyplýva, že právna úprava administratívneho vyhostenie v právnom poriadku Slovenskej republiky nezakotvuje administratívne vyhostenie ako sankciu za priestupok alebo iný správny delikt.

Porovnaním právnej úpravy administratívneho vyhostenia na úrovni medzinárodnej, európskej a vnútroštátnej sme dospeli k názoru, že administratívne vyhostenie je opatrením v oblasti prisťahovalectva a nemá povahu sankcie.

Autor: JUDr. Tomáš Škrinár
Katedra európskeho integrovaného riadenia hraníc
Akadémia Policajného zboru v Bratislave

Použitá literatúra

BALGA, Jozef. 2002. Cudzinec ako personálny substrát štátu. Prvé vydanie. Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2002. 179 s. ISBN 80-8054-234-X

BALGA, Jozef. 2009. Právne inštitúty obmedzujúce slobodu pohybu a pobytu cudzinca. IN: Právo na ochranu osobnej slobody: Zborník s celoštátneho odborného seminára s medzinárodnou účasťou ku príležitosti 60. výročia založenia Rady Európy. Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2009. 116 s. ISBN 978-80-8054-479-9

KALESNÁ, Katarína – HRUŠKOVIČ, Ivan – ĎURIŠ, Michal. 2012. Európske právo. Prvé vydanie. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, 2012. 246 s. ISBN 978-80-7160-326-9

KARAS, Viliam – KRÁLIK, Andrej. 2007. Európske právo. Druhé, doplnené a prepracované vydanie. Bratislava: IURA EDITION, spol. s r.o., 2007. 505 s. ISBN 978-80-8078-148-4

KLUČKA, Ján. 2011. Medzinárodné právo verejné: všeobecná a osobitná časť. Druhé, doplnené a prepracované vydanie. Bratislava: IURA EDITION, spol. s r.o., 2011. 725 s. ISBN 978-80-8078-414-0

MRÁZ, Stanislav – POREDOŠ, František – VRŠANSKÝ, Peter. 2005. Medzinárodné právo verejné. Prvé vydanie. Bratislava: Univerzita Komenského v Bratislave, Právnická fakulta, Vydavateľské oddelenie. 379 s. ISBN 80-7160-202-7

ODLER, Robert – ŠANDALOVÁ, Mária – ČERVENKA, Branislav. 2015. Repetitórium kontroly hraníc a pobytu cudzincov. Prvé vydanie. Bratislava: Akadémia Policajného zboru v Bratislave, 2015. 242 s. ISBN 978-80-8054-630-4

Právne predpisy medzinárodného práva

Všeobecná deklarácia ľudských práv, A/RES/217, 10. decembra 1948
Deklarácia o právach jednotlivcov, ktorý nie sú štátnymi občanmi štátu, v ktorom žijú, A/RES/40/144, 13. decembra 1985

Vyhláška ministra zahraničných vecí č. 120/1976 Zb. o Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach a Medzinárodnom pakte o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach

Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 104/1991 Z. z. o dojednaní Dohovoru o právach dieťaťa

Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 209/1992 Z. z. o dojednaní Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Protokolov na tento Dohovor nadväzujúcich

Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 319/1996 Z. z. o pristúpení Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky k Dohovoru o právnom postavení utečencov a k Protokolu týkajúcemu sa právneho postavenia utečencov.

Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 206/2001 Z. z. o uzavretí Dohovoru o právnom postavení osôb bez štátnej príslušnosti a dodatku k tomuto dohovoru

Právne predpisy práva Rady Európy

Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd (1950)

Právne predpisy práva Európskej únie

Zmluva o Európskej únii (konsolidované znenie), Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016

Zmluva o fungovaní Európskej únie (konsolidované znenie), Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016

Charta základných práv Európskej únie, Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016

Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, Ú. v. EÚ L 348, 16.12.2008

Odporúčanie Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom, Ú. v. EÚ L 229, 19.12.2017

Právne predpisy právneho poriadku Slovenskej republiky

Ústava Slovenskej republiky

Zákon č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov

Rozsudky súdov

Maaouia proti Francúzsku (právne zhrnutie rozsudku z 5. októbra 2000 týkajúci sa sťažnosti č. 39652/98 v českom jazyku) [online]. [cit. 2019.02.11.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Maaouia proti Francúzsku (rozsudok z 5. októbra 2000 týkajúci sa sťažnosti č. 39652/98) [online]. [cit. 2019.02.11.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int

Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky z 27. októbra 2004 spis zn. 5 Azs 125/2004

¹ Všeobecná deklarácia ľudských práv, A/RES/217, 10. decembra 1948.
² Deklarácia o právach jednotlivcov, ktorý nie sú štátnymi občanmi štátu, v ktorom žijú, A/RES/40/144, 13. decembra 1985.
³ MRÁZ, S. a F. POREDOŠ a P. VRŠANSKÝ, 2005. Medzinárodné právo verejné, s. 155.
⁴ Vyhláška ministra zahraničných vecí č. 120/1976 Zb. o Medzinárodnom pakte o občianskych a politických právach a Medzinárodnom pakte o hospodárskych, sociálnych a kultúrnych právach.
⁵ Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 319/1996 Z. z. o pristúpení Českej a Slovenskej Federatívnej Republiky k Dohovoru o právnom postavení utečencov a k Protokolu týkajúcemu sa právneho postavenia utečencov.
⁶ Čl. 1 časť A ods. 1 Dohovoru o právnom postavení utečencov.
⁷ Čl. 32 ods. 2 Dohovoru o právnom postavení utečencov.
⁸ Oznámenie Ministerstva zahraničných vecí Slovenskej republiky č. 206/2001 Z. z. o uzavretí Dohovoru o právnom postavení osôb bez štátnej príslušnosti a dodatku k tomuto dohovoru.
⁹ Čl. 1 ods. 1 Dohovoru o právnom postavení osôb bez štátnej príslušnosti.
¹⁰ Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 104/1991 Z. z. o dojednaní Dohovoru o právach dieťaťa.
¹¹ § 2 odsek 7 a § 83 odsek 4 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov.
¹² MRÁZ, S. a F. POREDOŠ a P. VRŠANSKÝ, 2005. Medzinárodné právo verejné, s. 159.
¹³ KLUČKA, J., 2011. Medzinárodné právo verejné: všeobecná a osobitná časť., s. 272.
¹⁴ BALGA, J., 2002. Cudzinec ako personálny substrát štátu. s. 80.
BALGA, J., 2009. Právne inštitúty obmedzujúce slobodu pohybu a pobytu cudzinca. IN: Právo na ochranu osobnej slobody: Zborník s celoštátneho odborného seminára s medzinárodnou účasťou ku príležitosti 60. výročia založenia Rady Európy. s. 60.
ODLER, R. a M. ŠANDALOVÁ a B. ČERVENKA, 2015. Repetitórium kontroly hraníc a pobytu cudzincov. S. 164.
¹⁵ Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 209/1992 Z. z. o dojednaní Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Protokolov na tento Dohovor nadväzujúcich.
¹⁶ Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí č. 209/1992 Z. z. o dojednaní Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a Protokolov na tento Dohovor nadväzujúcich (ďalej len „Dohovor“).
¹⁷ Maaouia proti Francúzsku (rozsudok z 5. októbra 2000 týkajúci sa sťažnosti č. 39652/98) [online]. [cit. 2019.02.11.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int.
¹⁸ Maaouia proti Francúzsku (právne zhrnutie rozsudku z 5. októbra 2000 týkajúci sa sťažnosti č. 39652/98 v českom jazyku) [online]. [cit. 2019.02.11.]. Dostupné na internete: https://hudoc.echr.coe.int.
¹⁹ Zmluva o Európskej únii (konsolidované znenie), Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016.
²⁰ KALESNÁ, K. a I. HRUŠKOVIČ a M. ĎURIŠ, 2012. Európske právo, s. 175.
²¹ KARAS, V. a A. KRÁLIK, 2007. Európske právo, s. 147 až 161.
²² Zmluva o fungovaní Európskej únie (konsolidované znenie), Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016.
²³ KARAS, V. a A. KRÁLIK, 2007. Európske právo, s. 162 až 176.
²⁴ Čl. 3 ods. 3 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, Ú. v. EÚ L 348, 16.12.2008
²⁵ Čl. 3 ods. 4 Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, Ú. v. EÚ L 348, 16.12.2008
²⁶ Ú. v. EÚ L 229, 19.12.2017.
²⁷ Oddiel 1.5 odporúčania Komisie (EÚ) 2017/2338 zo 16. novembra 2017, ktorým sa stanovuje spoločná „príručka o návrate“, ktorú majú používať príslušné orgány členských štátov pri vykonávaní úloh spojených s návratom, Ú. v. EÚ L 229, 19.12.2017.
²⁸ Charta základných práv Európskej únie, Ú. v. EÚ C 202, 7.6.2016.
²⁹ § 77 ods. 1 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o pobyte cudzincov“).
³⁰ § 82 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov.
³¹ § 82 ods. 2 zákona o pobyte cudzincov.
³² Rozsudok Najvyššieho správneho súdu z 27. októbra 2004 spis zn. 5 Azs 125/2004, s. 3 až 4.