Verejný ochranca práv v ústavnom systéme Slovenskej republiky

Abstrakt: V súčasnosti je ombudsman neodmysliteľnou súčasťou každého moderného demokratického a právneho štátu, ku ktorému nepochybne patrí aj Slovenská republika. Predstavuje inštitúciu, ktorá má nenahraditeľné a oprávnené miesto v systéme orgánov ochrany práva, popri prokuratúre, sústave všeobecných súdov a Ústavnom súde. Pochopenie súčasnosti a výhľady do budúcnosti, sú bez poznania minulosti takmer nemožné. Z uvedeného dôvodu je pozornosť v tomto článku venovaná slovenským historickým aspektom, ktoré založeniu inštitútu ombudsmana v právnom systéme našej krajiny podmienili. Táto práca sa sústreďuje aj na základné charakteristiky verejného ochrancu práv v Slovenskej republike a základné črty, ktoré sú spoločné pre väčšinu ombudsmanov na celom svete, uvádza fakty o formácii, právnych princípoch činnosti verejného ochrancu práv, rozsahu jeho pôsobnosti, ako aj najaktuálnejšie údaje o agende, povinnostiach a zodpovednostiach verejného ochrancu práv.
Kľúčové slová: ombudsman, verejný ochranca práv, verejná správa, ochrana základných práv a slobôd, historické aspekty, nečinnosť orgánov verejnej správy, zákonná úprava

Okolnosti vzniku

Keďže v každom režime zneužitie silových zložiek na strane štátu môže zasiahnuť do základných práv ľudí v našom demokratickom systéme nastala potreba vytvoriť pravidlá tak, aby štátna moc bola kontrolovaná nezávislým orgánom, ktorý bude dohliadať na prípadné zneužitie ich právomocí na úkor občanov. Treba jednoznačne konštatovať, že verejný ochranca práv je demokraticky volený orgán, ktorý slúži občanom, slúži k odstraňovaniu nedostatkov, ktoré spôsobil byrokratický aparát. Je vhodným kontrolným orgánom „sui generis“ vo vzťahu k orgánom verejnej správy, ktorý svoje povinnosti realizuje v súlade nielen s právnym poriadkom Slovenskej republiky, ale aj v súlade so zásadami etiky.

Je pravdou, že inštitút verejný ochranca práv v minulosti neexistoval a Slovenská republika ho musela vytvoriť ako splnenie jednej z podmienok pre náš vstup do európskej únie. Snaha o presadenie existencie úradu slovenského ombudsmana sa objavila ešte v časoch spoločnej Československej republiky. Prvým pokusom o zriadenie inštitúcie ombudsmanského typu bol návrh na zriadenie tzv. verejného zástupcu, ktorého úlohou malo byť podávanie odvolania proti rozhodnutiam a navrhovanie začatia konania, ak to bude vyžadovať verejný záujem. Ďalším pokusom bol Výbor pre ochranu práv občanov ČSSR, ktorý mal fungovať ako dvanásťčlenný orgán Federálneho zhromaždenia.

Prvým inštitucionalizovaným orgánom ombudsmanského typu sa však stal až generálny inšpektor ozbrojených síl prijatím federálneho zákona č. 540/1990 Zb. o generálnom inšpektorovi ozbrojených síl. „Ten mal byť podľa tohto právneho predpisu volený Federálnym zhromaždením na obdobie štyroch rokov a jeho hlavnou úlohou malo byť zabezpečovanie dohľadu parlamentu nad stavom a činnosťou ozbrojených síl a realizáciou brannej politiky štátu. Okrem toho mal mať generálny inšpektor aj právomoc vykonávať inšpekčnú činnosť v oblasti rešpektovania ľudskej dôstojnosti a občianskych práv. Oprávnenia generálneho inšpektora však mali mať len iniciačný charakter, to znamená, že inšpektor by nemohol napríklad vydávať pokyny príslušníkom ozbrojených síl, meniť a rušiť rozkazy a nariadenia. O svojej činnosti mal podávať správy federálnemu parlamentu, resp. národným zastupiteľským zborom.“¹ Avšak k reálnemu ustanoveniu generálneho inšpektora nikdy nedošlo.

Medzitým však došlo k prijatiu ústavného zákona č. 23/1991 Zb., ktorým sa uvádza Listina základných práv a slobôd, jedného z najzásadnejších ústavnoprávnych dokumentov spoločnej československej histórie. Približne v rovnakom období sa sformovala aj expertná komisia, ktorá mala za úlohu pripraviť pracovný návrh novej federálnej ústavy, kde sa otvorila aj otázka ústavnej úpravy ombudsmana. Jedna skupina expertov navrhovala, aby do federálnej ústavy bola zakomponovaná aj úplne nová hlava nazvaná „Iné orgány právnej ochrany“, v ktorej by okrem oddielu venovanému prokuratúre a kontrolnej komore bol aj osobitný oddiel s názvom „Zástupca spravodlivosti“. V tomto oddieli venovanom zástupcovi spravodlivosti by bolo stanovené, že nezávislý zástupca spravodlivosti vykonáva kontrolu nad dodržiavaním základných práv a slobôd garantovaných Listinou základných práv a slobôd, ďalej že má oprávnenie podávať návrhy a podnety na uskutočnenie nápravy a tiež právo zúčastniť sa pri plnení svojich úloh na konaniach všetkých federálnych štátnych orgánov vrátane možnosti požadovať potrebné informácie a súčinnosť. „Zástupca spravodlivosti mal byť volený Federálnym zhromaždením na obdobie siedmich rokov. Keďže v pléne expertnej komisie oddiel venovaný zástupcovi spravodlivosti nezískal potrebnú podporu, do návrhu ústavy, ktorý bol neskôr predložený poslancom parlamentu, sa ani vôbec nedostal.“ ²

„Ďalším relevantným a zároveň zrejme posledným federálnym pokusom o zakotvenie inštitútu ombudsmana bol vládny návrh zásad ústavného zákona o ochrancovi ľudských a občianskych práv v Českej a Slovenskej republike pochádzajúci z júna 1992. Tento dokument vznikol na základe uznesenia Federálneho zhromaždenia č. 272 z 30. januára 1992, ktorým parlament požiadal vládu o predloženie návrhu zákona o zriadení úradu poverenca (ombudsmana) pre ľudské práva.“³ Pripravovaný návrh sa však dostal len do fázy pripomienkového konania zrejme vzhľadom na konanie volieb.

1. septembra 1992 bola prijatá Ústava Slovenskej republiky, ktorá napriek iniciatíve mimovládnej organizácie Slovenský helsinský výbor vo veci zriadenia úradu ombudsmana neinštitucionalizovala na Slovensku žiadny orgán takéhoto typu.

V roku 1993 prevzala iniciatívu vo veci zriadenia úradu ombudsmana slovenská vláda. Uznesením č. 882 z 23. novembra 1993 bolo uložené vtedajšej ministerke spravodlivosti predložiť vláde do konca apríla 1994 návrh ústavného zákona o zriadení ombudsmana. Proces participácie vlády na príprave zákona o ombudsmanovi sa vplyvom predčasných parlamentných volieb na jeseň 1994 zastavil.

Po parlamentných voľbách v septembri 1998 si nová vláda osvojila záväzok vypracovať úpravu inštitútu ombudsmanského typu a tento záväzok bol zapracovaný aj do jej programového vyhlásenia. Požiadavky na vytvorenie ombudsmanskej inštitúcie čoraz častejšie zaznievali aj na medzinárodných konferenciách.

Spomenúť možno medzinárodnú konferenciu,⁴ kde sa do záverov pracovnej skupiny zloženej zo zástupcov vládneho sektora, prokuratúry, súdov a medzinárodných expertov dostali zásadné princípy inštitúcie ombudsmana. Tieto boli postúpené poslancom Národnej rady Slovenskej republiky s odporučením kreovať úrad „silného“ ombudsmana. „Išlo najmä o návrh zakotviť tento inštitút priamo v novele Ústavy SR, voliť ho trojpätinovou parlamentnou väčšinou, ďalej zabezpečiť mu možnosť podávať návrhy na ústavný súd na preskúmanie ústavnosti zákonov a ústavné sťažnosti, vytvoriť mu prístup k všeobecným súdom v prípade, ak jednotlivec alebo skupina nemá oprávnenie iniciovať konanie a štát nemá záujem konať, dať mu kontrolnú právomoc vrátane širokého prístupu k informáciám a tiež uzákoniť mu právomoc odporúčať orgánom verejnej moci legislatívne a iné zmeny v postupoch.“ ⁵

V rokoch 1999-2000 zároveň vzniklo niekoľko návrhov zákona o verejnom ochrancovi práv, ale keďže mali výrazne pracovný charakter ani jeden z nich nebol oficiálne prezentovaný, a v štúdiách sa im nevenuje významnejšia pozornosť.

Rozhodujúcim rokom z hľadiska uzákonenia inštitúcie ombudsmana v Slovenskej republike bol rok 2001. Schválením ústavného zákona č. 90/2001 Z. z., ktorým sa menil a dopĺňal zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky bola 23. februára prijatá rozsiahla novela ústavy, v rámci ktorej došlo k inštitucionalizácii verejného ochrancu práv na Slovensku. V decembri toho istého roku Národná rada Slovenskej republiky schválila aj samotný vykonávací právny predpis, ktorý bol v Zbierke zákonov publikovaný 23. decembra 2001 pod číslom 564/2001 Z. z. Obdobie od prijatia novely ústavy do schválenia Zákona o verejnom ochrancovi práv bolo poznamenané množstvom odborných sporov medzi zástancami tzv. „silného“ a „slabého“ ombudsmana. „Stret týchto dvoch prístupov, ktorý mal dlhší čas iba podobu akademického diskurzu vedeného v odbornej literatúre, resp. v tlači, sa markantne prejavil na medzinárodnom seminári Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky⁶ a vyvrcholil pri prerokúvaní návrhu zákona o verejnom ochrancovi práv na úrovni vlády a neskôr parlamentu „víťazstvom“ zástancov kompetenčne slabšieho ombudsmana.“⁷ Zvolený model ombudsmana sa však nedá tak celkom označiť za výrazne „slabší“, nakoľko skutočná sila ombudsmana spočíva najmä v jeho ústavnoprávnom zakotvení.

Rozšírením základného zákona o článok 151a s názvom Verejný ochranca práv a zvolením historicky prvého verejného ochrancu práv sa na Slovensku definitívne zavŕšilo desaťročné úsilie mimovládnych organizácii, ale i viacerých politických strán dlhodobo sa angažujúcich v oblasti ľudských práv.

Právna úprava

Verejný ochranca práv je konštituovaný v Ústave Slovenskej republiky v článku 151a ako nezávislý orgán, ktorý sa v rozsahu a spôsobom ustanoveným zákonom podieľa na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy, ak je ich konanie, rozhodovanie alebo nečinnosť v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho štátu.⁸ Z hľadiska systematiky je verejný ochranca práv zaradený do osobitného (druhého) oddielu v rámci ôsmej hlavy ústavy. Verejný ochranca práv tak pôsobí popri prokuratúre Slovenskej republiky.

Ústavný základ na zriadenie verejného ochrancu práv vytvoril ústavný zákon č. 90/2001 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky.

Na ústavnú úpravu ochrancu nadväzuje zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv⁹, ktorý podrobnejšie upravuje jeho postavenie a pôsobnosť v Slovenskom právnom poriadku, práva a povinnosti, podmienky výkonu jeho funkcie a spôsob právnej ochrany fyzických osôb a právnických osôb. Zákonom o verejnom ochrancovi práv bola súčasne zriadená Kancelária verejného ochrancu práv so sídlom v Bratislave, ktorej úlohou je plniť úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením činnosti verejného ochrancu práv.

Zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv bol do súčasnej doby pätnásťkrát novelizovaný. Prvé dve novely prijaté zákonmi č. 411/2002 Z. z. a č. 551/2003 Z. z. sa dotýkali právnej úpravy v oblasti personálneho zabezpečenia Kancelárie verejného ochrancu práv a postavenia zamestnancov tejto kancelárie.

„V roku 2004 boli prijaté tri novely. Prvá sa týkala zrušenia zákonného oprávnenia verejného ochrancu práv oboznamovať sa s obsahom utajovaných skutočností (zákon č. 215/2004 Z. z.), ďalšie dve ovplyvnili samostatné hospodárenie Kancelárie verejného ochrancu práv s prostriedkami zo štátneho rozpočtu, nakoľko sa zrušila samostatná kapitola kancelárie a táto bola najskôr zapojená na štátny rozpočet prostredníctvom kapitoly štátneho rozpočtu Kancelária prezidenta Slovenskej republiky (zákon č. 523/2004 Z. z.), s odstupom jedného mesiaca bola uvedená skutočnosť predmetom ďalšej právnej úpravy (zákon č. 618/2004 Z. z.), v dôsledku ktorej Kancelária verejného ochrancu práv s účinnosťou od 1. januára 2005 zabezpečuje svoje náklady cez kapitolu Všeobecná pokladničná správa, ktorej správcom je minister financií Slovenskej republiky.“¹⁰

V poradí šiesta novela zákona o verejnom ochrancovi práv patrí z hľadiska samotného výkonu funkcie verejného ochrancu práv k najvýznamnejším a aj najrozsiahlejším. Novelizácia z roku 2006 zmenila ústavnú úpravu postavenia verejného ochrancu práv (ústavný zákon č. 92/2006 Z. z.) a následne aj zákon o verejnom ochrancovi práv (zákon č. 122/2006 Z. z.).

„Medzi zmeny schválené Národnou radou Slovenskej republiky patrili najmä:

• doplnenie verejného ochrancu medzi osoby oprávnené predložiť ústavnému súdu návrh na začatie konania v prípade zistenia skutočností nasvedčujúcich tomu, že uplatnenie právnych predpisov môže ohroziť ľudské práva a základné slobody,
• možnosť verejného ochrancu práv podieľať sa na uplatnení zodpovednosti osôb pôsobiacich v orgánoch verejnej moci, ak tieto osoby porušili základné právo alebo slobodu fyzických osôb a právnických osôb,
• povinnosť všetkých orgánov verejnej moci poskytnúť verejnému ochrancovi práv potrebnú súčinnosť,
• lehota 20 dní na plnenie povinnosti orgánov verejnej správy poskytovať verejnému ochrancovi práv informácie vysvetlenia a stanoviská ku skutkovým a k právnym otázkam a plniť si ďalšie zákonné povinnosti, nakoľko práve od rýchlosti poskytnutia potrebných podkladov závisí jeden z prioritných cieľov, a to služba pre občana bez zbytočných prieťahov,
• povinnosť orgánov verejnej správy poskytovať potrebné spisy a doklady, ako aj vysvetlenie k veci aj v prípade, ak osobitný predpis obmedzuje právo nahliadať do spisov len pre vymedzený okruh subjektov,
• oznamovanie svojho stanoviska v prípade, ak opatrenia prijaté vo veci nadriadeným orgánom alebo vládou Slovenskej republiky považuje za nedostatočné priamo národnej rade alebo ňou poverenému orgánu.

Medzi náležitosti podnetu sa doplnilo určenie orgánu verejnej správy, proti ktorému podnet smeruje a v prípade, ak sa netýka osoby, ktorá ho podala, nevyhnutnosť predložiť písomný súhlas dotknutej osoby alebo písomné plnomocenstvo vo veci z dôvodu ochrany a spracúvania osobných údajov. Ďalšie zmeny sa dotýkali najmä procesnej činnosti.“¹¹

Novela zákona o verejnom ochrancovi práv z roku 2009 (zákon č. 400/2009 Z. z.), zmenila zákon o verejnom ochrancovi práv v časti týkajúcej sa platového poriadku kancelárie, ako aj upravila ustanovenia zákona o stupniciach platových taríf a katalógoch činností štátnych zamestnancov a ostatných zamestnancov v Kancelárii verejného ochrancu práv.

Novelou zákona č. 176/2015Z. Z. bol medzi subjekty vyňaté z pôsobnosti verejného ochrancu práv doplnený komisár pre deti a komisár pre osoby so zdravotným postihnutím. Zatiaľ posledná novela zákona o verejnom ochrancovi práv č. 340/2016 sa týkala úpravy platových pomerov niektorých ústavných činiteľov Slovenskej republiky.

Pôsobnosť

Pôsobnosť verejného ochrancu práv je zameraná na ochranu základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pred takým konaním, rozhodovaním a nečinnosťou orgánov verejnej správy, ktoré je v rozpore s právnym poriadkom alebo s princípmi demokratického a právneho štátu.

Z uvedeného je zrejmé, že slovenský verejný ochranca práv je konštituovaný ako orgán ochrany subjektívnych práv a objektom jeho záujmu môže byť len porušenie základných práv a slobôd. V tejto súvislosti verejný ochranca práv v správach o svojej činnosti opakovane inicioval, aby bol zákon o verejnom ochrancovi práv v tejto časti novelizovaný, resp. rozšírený o pôsobnosť verejného ochrancu práv na všetky práva a slobody fyzických osôb a právnických osôb. Tým by sa Slovenská republika priblížila k ochrane pred celou „maladministráciou“¹² (zlou správou). Navrhované rozšírenie pôsobnosti však nebolo realizované.

Do pôsobnosti verejného ochrancu práv nepatrí riešenie sporov medzi fyzickými osobami ani právnickými osobami navzájom, ani súkromnoprávne spory fyzických osôb s právnickými osobami, či týkajúce sa súkromnoprávnych vzťahov. Rovnako verejný ochranca práv nie je oprávnený preskúmať, revidovať, meniť alebo vlastnými rozhodnutiami nahrádzať rozhodnutia súdov. Nie je účastníkom súdneho konania. Nemôže zastupovať účastníkov konania, ani podávať za nich návrhy či opravné prostriedky. Verejný ochranca práv je však oprávnený preskúmať plynulosť súdneho konania ( či nedochádza k zbytočným prieťahom v súdnom konaní ). Tiež nie je oprávnený poskytovať právne rady, zaujímať stanoviská, či robiť rozbor konkrétnych právnych situácií vo veciach nepatriacich do jeho pôsobnosti.

Rozsah osobnej pôsobnosti ochrancu je v zákone¹³ vymedzený pozitívnym a negatívnym výpočtom subjektov. Do prvej skupiny subjektov, na ktorých sa pôsobnosť ochrancu vzťahuje, patria orgány štátnej správy, orgány územnej samosprávy a právnické osoby a fyzické osoby, ktoré podľa osobitného zákona rozhodujú o právach a povinnostiach fyzických osôb a právnických osôb v oblasti verejnej správy.

Do druhej skupiny subjektov, na ktorých sa pôsobnosť ochrancu nevzťahuje, patrí Národná rada Slovenskej republiky, prezident Slovenskej republiky, vláda Slovenskej republiky, komisár pre deti, komisár pre osoby so zdravotným postihmutím, Ústavný súd Slovenskej republiky, Najvyšší kontrolný úrad Slovenskej republiky, spravodajské služby, vyšetrovatelia Policajného zboru, prokuratúra a súdy, s výnimkou štátnej správy súdov. Pôsobnosť ochrancu sa nevzťahuje tiež na veci operačnej a mobilizačnej povahy.

Ustanovenie do funkcie a predpoklady jej výkonu

„Verejného ochrancu práv volí Národná rada Slovenskej republiky na obdobie piatich rokov z kandidátov, ktorých jej navrhne najmenej 15 poslancov Národnej rady Slovenskej republiky.“¹⁴ Na zvolenie ¹⁵ochrancu stačí jednoduchá väčšina hlasov prítomných poslancov.

Podmienky zvoliteľnosti taxatívne uvádza zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov, v zmysle ktorého kandidátom na verejného ochrancu práv môže byť len osoba, ktorá má občianstvo Slovenskej republiky, v deň voľby dosiahla vek 35 rokov, je spôsobilá na právne úkony v plnom rozsahu, bezúhonná a jej vzdelanie, schopnosti, skúsenosti a morálne vlastnosti dávajú záruku, že funkciu ochrancu bude riadne vykonávať. Zároveň osoba kandidujúca na funkciu verejného ochrancu práv musí byť politicky neutrálna a mať trvalý pobyt na území Slovenskej republiky. Splnenie podmienok zvoliteľnosti overuje Národná rada Slovenskej republiky pred hlasovaním o návrhu na voľbu ochrancu. Viackrát navrhovanou zmenou zákona o verejnom ochrancovi práv bolo zakotvenie právnickeho vzdelania ako podmienku zvoliteľnosti verejného ochrancu práv, ktorú si však Národná rada slovenskej republiky doteraz neosvojila.

Predpokladom výkonu funkcie verejného ochrancu práv je zloženie sľubu a jeho následné potvrdenie podpisom na listine s textom sľubu. Verejný ochranca práv skladá do rúk predsedu Národnej rady Slovenskej republiky nasledovný sľub¹⁶: "Sľubujem na svoju česť a svedomie, že budem dodržiavať Ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony a medzinárodné zmluvy vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, že sa budem podieľať na ochrane základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb pri konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti orgánov verejnej správy a že základné práva a slobody budem chrániť v súlade s princípmi demokratického a právneho štátu." ¹⁷

Predstaviteľ verejného ochrancu práv

„Historicky prvým verejným ochrancom práv sa stal doc. JUDr. Pavel Kandráč, CSc., ktorý bol zvolený Národnou radou Slovenskej republiky dňa 19. marca 2002. Svojej funkcie sa ujal zložením sľubu do rúk predsedu Národnej rady Slovenskej republiky dňa 27. marca 2002. Dňa 30. januára 2007 Národná rada Slovenskej republiky v tajnom hlasovaní zvolila Pavla Kandráča do funkcie verejného ochrancu práv aj na ďalšie funkčné obdobie (2007 - 2012).

Do funkcie verejnej ochrankyne práv bola dňa 8.2.2017 zvolená prof. JUDr. Mária Patakyová, PhD. a to 75 hlasmi poslancov Národnej rady Slovenskej republiky. Mária Patakyová prevzala funkciu verejnej ochrankyne práv dňa 28. marca 2017, nakoľko vtedajšej verejnej ochrankyni práv JUDr. Jane Dubovcovej sa skončilo funkčné obdobie. Verejná ochrankyňa práv Jana Dubovcová vtedy vyhlásila, že aj keď nemôže svojej nástupkyni odovzdať Kanceláriu v dobrej finančnej a materiálnej kondícii, je rada, že po personálnej stránke odovzdáva úrad na vysokej odbornej úrovni.

Nezlučiteľnosť funkcie

Nezlučiteľnosťou funkcie verejného ochrancu práv s výkonom určitých, zákonom taxatívne vymedzených verejných funkcií sa zabezpečuje nestranný a objektívny prístup ochrancu pri výkone jeho pôsobnosti. Verejný ochranca práv tak nesmie súčasne zastávať funkciu prezidenta Slovenskej republiky, poslanca Národnej rady Slovenskej republiky, člena vlády Slovenskej republiky, vedúceho alebo predsedu ústredného orgánu štátnej správy Slovenskej republiky, predsedu alebo podpredsedu Najvyššieho kontrolného úradu Slovenskej republiky, sudcu Ústavného súdu Slovenskej republiky, sudcu, prokurátora, príslušníka Slovenskej informačnej služby, príslušníka Policajného zboru a iných ozbrojených zborov. Okrem uvedených funkcií nezlučiteľných s výkonom funkcie ochrancu, zákon uvádza aj všeobecne určenú nezlučiteľnosť s funkciou v orgánoch verejnej správy.

Verejnému ochrancovi práv sa tiež zakazuje popri výkone svojej funkcie vykonávať inú platenú funkciu, podnikať alebo vykonávať inú zárobkovú činnosť.
Tento zákaz sa však nevzťahuje na správu vlastného majetku alebo majetku svojich maloletých detí, vedeckej, pedagogickej, literárnej a umeleckej činnosti, za podmienky, že takáto činnosť nenarúša riadny výkon funkcie a dôstojnosť funkcie a neohrozuje dôveru v nestrannosť a nezávislosť verejného ochrancu práv.

Zánik funkcie

Funkčné obdobie verejného ochrancu práv je päťročné, najviac v dvoch po sebe nasledujúcich funkčných obdobiach. Jej uplynutím zaniká funkcia ochrancu. Zákon o verejnom ochrancovi práv však predpokladá skutočnosti, kedy funkcia ochrancu zanikne ešte pred riadnym uplynutím funkčného obdobia. Týmito skutočnosťami sú:
a) vzdanie sa funkcie,
b) strata voliteľnosti,
c) nadobudnutie právoplatnosti rozsudku, ktorým bol verejný ochranca práv odsúdený za úmyselný trestný čin alebo ktorým bol odsúdený za trestný čin a súd nerozhodol v jeho prípade o podmienečnom odložení výkonu trestu odňatia slobody,
d) výkon činnosti, ktorá je nezlučiteľná s výkonom jeho funkcie alebo
e) smrť.

Uvedené skutočnosti, s výnimkou bodu e) je verejný ochranca práv povinný písomne oznámiť predsedovi Národnej rady Slovenskej republiky. Zákon tiež ukladá notifikačnú povinnosť súdu voči predsedovi národnej rady, v prípade nadobudnutia právoplatnosti rozsudku, ktorým bol verejný ochranca práv odsúdený za úmyselný trestný čin alebo ktorým bol odsúdený za trestný čin, a súd nerozhodol v jeho prípade o podmienečnom odložení výkonu trestu odňatia slobody, a rovnako v prípade nadobudnutia právoplatnosti rozsudku súdu, ktorým bol pozbavený spôsobilosti na právne úkony alebo ktorým bola jeho spôsobilosť na právne úkony obmedzená.

Výkon funkcie verejného ochrancu práv sa v prípade vzdania sa funkcie skončí uplynutím kalendárneho mesiaca nasledujúceho po mesiaci, v ktorom bolo písomné oznámenie o vzdaní sa funkcie doručené predsedovi národnej rady. Verejný ochranca práv je však povinný vykonať všetky úkony, ktoré neznesú odklad, aby podávateľ podnetu neutrpel ujmu na svojich právach.

Okrem uvedených skutočností spôsobujúcich zánik funkcie ochrancu, zákon v súlade s čl. 151a Ústavy obsahuje aj inštitút odvolania, v zmysle ktorého parlament je oprávnený odvolať z funkcie verejného ochrancu práv, ak mu zdravotný stav dlhodobo, najmenej však počas troch mesiacov, nedovoľuje riadne vykonávať povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie. Verejný ochranca práv je odvolaný z funkcie dňom nasledujúcim po dni, keď mu bolo doručené rozhodnutie Národnej rady Slovenskej republiky o odvolaní z funkcie.

Kancelária verejného ochrancu práv

Kancelária verejného ochrancu práv, zriadená zákonom č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv, plní úlohy spojené s odborným, organizačným a technickým zabezpečením činnosti verejného ochrancu práv. Je právnickou osobou so sídlom¹⁸ v Bratislave.

Podľa § 23 ods. 1 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov: „Verejný ochranca práv predkladá národnej rade každý rok v prvom štvrťroku správu o činnosti, v ktorej uvedie svoje poznatky o dodržiavaní základných práv a slobôd fyzických osôb a právnických osôb orgánmi verejnej správy a jeho návrhy a odporúčania na nápravu zistených nedostatkov.“ Osobitnú správu o činnosti predkladá aj Kancelária verejného ochrancu práv a na účely tohto článku použijeme údaje z roku 2015, nakoľko Správy o činnosti za rok 2016 doteraz neboli zverejnené.

Na čele kancelárie je vedúci kancelárie, ktorého vymenúva a odvoláva verejný ochranca práv. Vedúci kancelárie je štatutárnym orgánom kancelárie, má práva a povinnosti vedúceho právnickej osoby. Za svoju činnosť zodpovedá verejnému ochrancovi práv. Vedúci kancelárie zastupuje verejného ochrancu práv počas jeho neprítomnosti podľa jeho pokynov. V súčasnosti uvedenú funkciu zastáva PhDr. Marián Török.

V roku 2015¹⁹ pracovala Kancelária celkovo s 2928 podaniami. Prostredníctvom písomného podania sa na Kanceláriu obrátilo 1544 podávateľov. Právnici Kancelárie, v celkovom počte 17, vybavili 2657 podaní, vrátane 469 písomných usmernení a 712 podaní na stránke detského ombudsmana. Z 935 pôsobnostných podnetov bolo vybavených 664, v ktorých verejná ochrankyňa práv konštatovala 144 porušení základných práv a slobôd, čo predstavuje porušenie základného práva a slobody približne v každom piatom podnete. Do roku 2016 bolo z predchádzajúceho roka prenesených 271 podaní/podnetov. Právnici Kancelárie v roku 2015 vykonali 9 tematických prieskumov, v rámci ktorých preskúmali činnosť 220 inštitúcií. Zamestnanci Kancelárie vyhotovili 312 zápisníc, pri podnetoch podaných ústne.

V roku 2016²⁰ sa počet podaní mierne zvýšil a Kancelária pracovala celkovo s 3 045 podaniami. Prostredníctvom písomného podania sa na Kanceláriu obrátilo 1 399 podávateľov, z toho bolo v pôsobnosti verejného ochrancu práv 719 podnetov, teda 51,4%. Právnici Kancelárie, v celkovom počte 17, vybavili 2 678 podaní, vrátane 651 písomných usmernení, 724 podaní na stránke detského ombudsmana a 271 podaní/podnetov prenesených z roku 2015. Z 892 tzv. „pôsobnostných“ podnetov bolo vybavených 591, v ktorých verejná ochrankyňa práv konštatovala 97 porušení základných práv a slobôd. Do roku 2017 bolo z predchádzajúceho roka 2016 prenesených 301 podnetov a 66 podaní. Právnici Kancelárie v roku 2016 vykonali 9 tematických prieskumov, v rámci ktorých preskúmali činnosť 150 inštitúcií. Zamestnanci Kancelárie vyhotovili 240 zápisníc, pri podnetoch podaných ústne.

Na Kanceláriu sa často obracajú aj občania hľadajúci pomoc pri riešení svojich problémov, ktoré však nepatria do pôsobnosti verejného ochrancu práv. Väčšinou ide o problémy zo sféry občianskeho práva, ako napr. exekúcie, susedské spory alebo spory s bankou. V rámci týchto problémov občania často žiadajú aj o právne poradenstvo. Takýchto občanov sa právnici Kancelárie snažia usmerniť a poradiť im, ako sa daný problém dá riešiť, prípadne ich odkázať na príslušný orgán alebo inštitúciu, ktorá im môže pomôcť. V roku 2015 bolo vybavených 469 takýchto usmernení, kým v roku 2016 bolo písomne vybavených 651 usmernení a nespočetné množstvo telefonických usmernení, t.j. kancelária zaznamenala nárast o 38 %.

Kancelária sa aj v roku 2016 usilovala neformálnym a zrozumiteľným spôsobom informovať deti o ich právach a usmerňovať ich o možnostiach riešenia ich problémov prostredníctvom intemetovej stránky www.detskyombudsman.sk. Uplatňovanie práv je pre deti a mladých ľudí ťažšie ako pre dospelých, stránka preto umožňuje deťom anonymne zaslať otázku, alebo napísať svoj problém prostredníctvom elektronického formulára , ktorý je na nej zverejnený. Kancelárii bolo v roku 2016 prostredníctvom tejto stránky doručených 724 podaní.

Platný organizačný poriadok Kancelárie schválila verejná ochrankyňa práv ešte v máji 2012, s účinnosťou od 1. júna 2012. Súčasne schválila aj počet zamestnancov potrebný na plnenie úloh, ktoré má Kancelária pre verejného ochrancu práv zabezpečovať. Z celkového počtu 57 zamestnancov bolo 35 miest určených pre odborných pracovníkov právneho odboru a 21 miest pre odborných a organizačno-technických zamestnancov a vedúci Kancelárie.²¹

Čo sa týka personálneho obsadenia tohto úradu v roku 2015 a 2016 úlohy Kancelárie k 31. decembru 2015 reálne zabezpečovalo 34 zamestnancov - 22 zamestnancov v štátnej službe (z toho 18 právnikov) a 12 zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme.
Celkový rozdiel predstavuje 23 zamestnancov, z toho však len 17 právnikov, čo je len 50 % z ich schváleného počtu!

Štátni zamestnanci kancelárie podliehajú režimu ustanovenému v zákone č. 400/2009 Z. z. o štátnej službe. Práva a povinnosti zamestnancov vo výkone práce vo verejnom záujme sa spravujú zákonom č. 552/2003 Z. z. o výkone práce vo verejnom záujme a ich platové náležitosti upravuje zákon č. 553/2003 Z. z. o odmeňovaní niektorých zamestnancov pri výkone práce vo verejnom záujme.

Organizačnú štruktúru Kancelárie verejného ochrancu práv v súlade s ustanovením § 27 ods. 6 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv upravuje organizačný poriadok, ktorý vydáva verejný ochranca práv. V zmysle čl. 3 ods. 1 Organizačného poriadku Kancelárie verejného ochrancu práv, Kancelária sa člení na dve strategické pracoviská, a to na odborné právne pracovisko a na odborné, obslužné a prevádzkové pracovisko. Obidve pracoviská majú v organizačnej štruktúre Kancelárie postavenie odborov. Kancelária sa člení na tieto základné organizačné útvary:
a) Vedúci kancelárie,
b) Odbor ochrany základných ľudských práv a slobôd,
c) Odbor vzťahov riadenia a správy,
d) Referát osobného úradu,
e) Odbor kontroly, sťažností a petícií.²²

S účinnosťou od 17. augusta 2010 v Kancelárii verejného ochrancu práv pôsobí referent pre mediálnu politiku a komunikačnú stratégiu Kancelárie, ktorý vykonáva najmä tvorivú činnosť, t.j. tvorí a pomáha uplatňovať mediálnu politiku a komunikačnú stratégiu, poskytuje odbornú pomoc pri komunikovaní s verejnosťou a pri príprave prezentácií o činnosti Kancelárie, a za svoju činnosť sa zodpovedá vedúcemu odboru.

Organizačné útvary kancelárie sú povinné pri vybavovaní svojej agendy medzi sebou spolupracovať a poskytovať si potrebné informácie a podklady. V prípade vzniku kompetenčného sporu medzi jednotlivými organizačnými útvarmi kancelárie, vedúci kancelárie rozhodne, ktorý organizačný útvar bude zodpovedný za splnenie úlohy.

Personálny stav, ktorý určila a schválila verejná ochrankyňa práv je pre nedostatok finančných prostriedkov nenaplnený. Verejný ochranca práv, ako zrejme jediný z ústavných orgánov Slovenskej republiky, nemôže v plnom rozsahu plniť svoje úlohy, pretože Kancelária, ktorá ich má zabezpečovať, nemá na to vytvorené podmienky. Doposiaľ nebolo
možné zabezpečiť prijímanie podaní a podnetov v regiónoch Slovenska, kde malo pôsobiť osem stálych odborných pracovníkov a štyri administratívne sily. Kancelária tak nemôže dodržať organizačný poriadok, vydaný verejnou ochrankyňou práv. Je otázne, či takýto postup príslušných orgánov nie je možné vnímať ako snahu o ovplyvňovanie nezávislosti ústavného inštitútu verejného ochrancu práv, nakoľko požiadavku verejnej ochrankyne práv na zvýšenie rozpočtu a počtu zamestnancov dokonca vláda Slovenskej republiky posudzuje ako nenáležitú.

Pre aktívne využívanie komunikácie v tradičných printových a elektronických médiách, ale aj na sociálnych sieťach, narástol v roku 2016, oproti roku 2015, počet mediálnych výstupov verejnej ochrankyne práv a Kancelárie v slovenských médiách. Monitoring výstupov v printových a elektronických médiách si Kancelária objednáva u spoločnosti Slovakia Online.

Tabuľka č. 1:

Kľúčové slová monitoringu	Počet citácií
verejná ochrankyňa práv	9203
ombudsmanka	1106
Jana Dubovcová	2024
Kancelária verejného ochrancu práv	320
ostatné sledované pojmy (predstavitelia Kancelárie, správy verejného ochrancu práv a pod.)	658

Záver

Inštitút ombudsmana je zakotvený takmer v každej demokratickej krajine. Spôsob jeho zakotvenia v právnom poriadku však môže byť odlišný v jednotlivých krajinách. Aj keď pred zavedením inštitútu verejného ochrancu práv existoval spôsob, ako sa domôcť ochrany a zachovania svojho práva (predovšetkým súdnou cestou, pomocou prokuratúry), zavedením inštitútu verejného ochrancu práv sa má zdokonaliť a minimalizovať možnosť porušenia základných práv a slobôd občanov. Aj keď v niektorých krajinách sveta majú ombudsmani užší či širší okruh právomocí a kompetencií, ich cieľ považujeme za jednotný.

Základnými znakmi moderne chápaného inštitútu verejného ochrancu práv sú najmä politická nezávislosť a nestrannosť, neformálny spôsob konania a možnosť začatia konania z vlastnej iniciatívy, absencia možnosti zrušiť alebo zmeniť napadnuté rozhodnutia orgánov verejnej správy (teda nemá možnosť rozhodovať decízne). To znamená, že verejný ochranca práv na rozdiel od súdov, nemôže zrušiť či zmeniť napadnuté rozhodnutia orgánov verejnej správy. Ak by sme sa pozastavili nad touto myšlienkou, mohli by sme v nej nájsť tak pozitíva, ako aj negatíva.

Aj v súčasnej dobe existujú zástancovia, ktorí inštitút verejného ochrancu práv nepovažujú za dôležitý. Snažili sme sa toto tvrdenie vyvrátiť, nakoľko môžeme povedať, že ochrana základných práv a slobôd tak fyzických osôb, ako aj právnických osôb, nikdy nie je postačujúca. V praxi totiž môžu nastať situácie, keď existuje medzera v zákone. Môže nastať situácia, že orgány určené na ochranu základných práv a slobôd nebudú mať právomoc konať, prípadne zlyhajú. Tu by sme sa zmienili o prípadoch, kedy konanie orgánov v danom prípade je v súlade so zákonmi, no predsa existujú skutočnosti, ktoré sú neprijateľné. Takýmito prípadmi môžu byť napríklad nezdvorilosť alebo arogancia úradníkov, prípadne iné citlivé záležitosti a okolnosti pri vybavovaní záležitostí fyzických osôb či právnických osôb.

Autor: JUDr. Jana Kanzelsberger,
Autorka je doktorandkou na Právnickej fakulte Trnavskej univerzity v Trnave

Zoznam použitej literatúry

1. PIROŠÍK, V. : The Slovak road to ombudsman. In The establishment of the ombudsman and its function in the Slovak legal system : The collection of submissions and and speeches from the Častá-Papiernička Conference, Imprint Bratislava Pezinok 2002, 1st edition, ISBN 808900508X.
2. SLÁDEČEK, V.: Ombudsman in Czechoslovakia and czech republic. In: The administrative law, Praha: ASPI, 2009, p.73. ISBN 80-7357-060-2.
3. The constitutional law no. 460/1992 Coll., The Constitution of the Slovak republic.
4. www.vop.gov.sk/vznik-a-vyvoj-v-slovenskej-republike
5. The Act no.564/2001 Coll. on the Public protector of rights
6. The Report on activities of The Office of the Public protector of rights in 2015.
7. The Report on activities of The Office of the Public protector of rights in 2016.
8. www.vop.gov.sk/organizacny-poriadok

---

¹ PIROŠÍK, V. : Slovenská cesta za ombudsmanom. In Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky : zborník príspevkov a vystúpení z konferencie Častá-Papiernička, str. 10
² SLÁDEČEK, V.: Ombudsman v Československu a v České republice. In Správní právo, str.73
³ PIROŠÍK, V. : Slovenská cesta za ombudsmanom. In Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky : zborník príspevkov a vystúpení z konferencie Častá-Papiernička, str. 11
⁴ Medzinárodná konferencia Etika vo verejnej správe konaná v Bratislave v dňoch 27. – 28. marca 2000
⁵ PIROŠÍK, V. : Slovenská cesta za ombudsmanom. In Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky : zborník príspevkov a vystúpení z konferencie Častá-Papiernička, str. 12
⁶ Seminár sa konal v dňoch 28. – 29. mája 2001 v Častej-Papierničke
⁷ PIROŠÍK, V. : Slovenská cesta za ombudsmanom. In Zriadenie inštitútu ombudsmana a jeho postavenie v právnom systéme Slovenskej republiky : zborník príspevkov a vystúpení z konferencie Častá-Papiernička, str. 12
⁸ ods. 1 Čl. 151a ústavného zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
⁹ S účinnosťou od 1. januára 2002.
¹⁰ www.vop.gov.sk/vznik-a-vyvoj-v-slovenskej-republike
¹¹ www.vop.gov.sk/vznik-a-vyvoj-v-slovenskej-republike
¹² k maladministrácii dochádza v prípadoch, ak orgán verejnej správy pri svojom konaní, rozhodovaní alebo nečinnosti nerešpektuje princípy dobrej správy a jej zásady
¹³ Zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v platnom znení
¹⁴ prvá veta ods. 3 Čl. 151a ústavného zákona č. 460/1992 Zb. Ústava Slovenskej republiky
¹⁵ Prvý verejný ochranca práv bol zvolený dňa 19. marca 2002.
¹⁶ Prvý verejný ochranca práv zložil sľub dňa 27. marca 2002.
¹⁷ § 6 ods. 1 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv
¹⁸ V marci 2015 sa Kancelária, na základe zmluvy o nájme uzatvorenej dňa 5. septembra 2014 so spoločnosťou Správa služieb diplomatickému zboru a. s., presťahovala do priestorov na Grôsslingovej ulici č. 35 v Bratislave. Zmluva je uzatvorená na obdobie od 1. marca 2015 do 28. februára 2020.
¹⁹ Správa o činnosti verejného ochrancu práv a kancelárie z roku 2015.
²⁰ Správa o činnosti verejného ochrancu práv a kancelárie z roku 2016.
²¹ Správa o činnosti verejného ochrancu práv a kancelárie z roku 2016.
²² čl. 3ods. 1 Organizačného poriadku Kancelárie Verejného ochrancu práv.
Dostupné z http://www.vop.gov.sk/organizacny-poriadok