Úvod
Zaistenie cudzinca predstavuje zásah do základných práv cudzinca, osobitne do práva na slobodu. 1 Zaistenie cudzincov je upravené v právnom poriadku Slovenskej republiky pomerne rozsiahlou judikatúrou. Nakoľko ľudskoprávna oblasť práva sa neustále mení a vyvíja, takisto vnútroštátna judikatúra prináša v tejto oblasti často nové poznatky a vysvetlenia. Výber judikátov pre tento článok bol ovplyvnený skutočnosťou, že s účinnosťou od 01.01.2014 bola prijatá právna úprava § 88a zákona o pobyte cudzincov, ktorá upravuje zaistenia žiadateľa o udelenie azylu. Uvedená právna úprava explicitne upravila zaistenie žiadateľa o udelenie azylu, pričom judikatúra vydaná pred účinnosťou uvedeného ustanovenia je už čiastočne v tejto oblasti neaktuálna. Cieľom nášho príspevku je vykonať analýzu aktuálnej judikatúry v uvedenej oblasti a zaplniť tak túto medzeru. Je potrebné uviesť, že analýza judikatúry zahŕňala nielen výber judikatúry, ale aj výber konkrétnych častí judikátov aplikovaných na konkrétny aspekt inštitútu zaistenia cudzincov. Účelom teda nebolo len vybrať judikatúru, ale aj ustáliť časti judikátov, ktoré obsahujú názor súdu aplikovateľný aj v iných prípadoch. V mnohých prípadoch súdy obsahovali textovo zhodný názor súdu. Pri týchto judikátoch sme zväčša uvádzali len jeden judikát, viac zhodných judikátov sme uviedli len vtedy, ak to bolo vhodné. Súčasťou teda bola aj komparácia judikátov. Okrem samotnej analýzy a komparácie judikátov sme tiež ustálili jednotlivé aspekty zaistenia cudzincov, a to najmä analýzou vývoja právnej úpravy uvedenej oblasti. Uvedená problematika ešte nebola takýmto spôsobom spracovaná v odbornej literatúre.
Právna úprava pojmu zaistenie /b>
Pojem zaistenie cudzinca vnútroštátny právny poriadok explicitne nedefinuje. 2Je upravený len pojem pozbavenie osobnej slobody, a to čl. 17 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky: „Nikoho nemožno stíhať alebo pozbaviť slobody inak, ako z dôvodov a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Nikoho nemožno pozbaviť slobody len pre neschopnosť dodržať zmluvný záväzok.“. Samotný pojem zaistenie je upravený § 88 zákona o pobyte cudzincov a zaistenie žiadateľa o azyl je upravené § 88a zákona o pobyte cudzincov. Ustanovenie § 88 zákona o pobyte cudzincov sa vzťahuje len na štátnych príslušníkov tretích krajín (ďalej len „ŠPTK“), ustanovenie § 88a upravuje možnosť zaistiť žiadateľov o azyl, teda aj občanov Únie. Je však potrebné uviesť, že existuje len zanedbateľné množstvo občanov Únie, ktorí by žiadali o azyl. Definíciu pojmu zaistenie vymedzil až Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Odvolací súd považuje za potrebné pripomenúť, že zaistenie cudzinca znamená obmedzenie alebo v závislosti na povahe, dĺžke, dôsledkoch a spôsobe zaistenia dokonca zbavenie jeho slobody. Ide teda o veľmi citeľný zásah do jedného z najvýznamnejších práv jednotlivca. Takýto zásah môže byť prípustný len za prísne vymedzených podmienok definovaných nielen zákonom o pobyte cudzincov alebo predovšetkým ústavným poriadkom SR. Podľa čl. 8 ods. 1 Listiny základných práv a slobôd je osobná sloboda zaručená. Podľa čl. 8 ods. 2 Listiny nesmie byť nikto zbavený svojej slobody inak než z dôvodov a spôsobom, ktorý stanoví zákon.“. 3
Vnútroštátna právna úprava zaistenia cudzinca
Zaistenie cudzincov je upravené § 88 až 100 zákona o pobyte cudzincov. Podľa § 88 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov je policajt oprávnený zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny
- v konaní o administratívnom vyhostení s cieľom zabezpečiť jeho vycestovanie do krajiny podľa § 77 ods. 1, ak
- existuje riziko jeho úteku, alebo
- štátny príslušník tretej krajiny sa vyhýba alebo bráni procesu prípravy výkonu jeho administratívneho vyhostenia, >
- na účel výkonu administratívneho vyhostenia alebo výkonu trestu vyhostenia,
- na účel zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa osobitného predpisu, ak existuje značné riziko jeho úteku, alebo
- na účel jeho vrátenia podľa medzinárodnej zmluvy, ak neoprávnene prekročil vonkajšiu hranicu alebo má na území Slovenskej republiky neoprávnený pobyt.
Právna úprava v § 88 ďalej upravuje podmienky zaistenia, dĺžku zaistenia, výnimky a pod.
Podľa § 88a zákona o pobyte cudzincov Policajt je oprávnený zaistiť žiadateľa o udelenie azylu, ak na dosiahnutie účelu zaistenia nie je možné využiť iné menej závažné prostriedky- na účel zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti,
- na účel zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku,
- ak ide o štátneho príslušníka tretej krajiny zaisteného podľa § 88 ods. 1 písm. a) alebo písm. b) a ktorý podal žiadosť o udeleniu azylu, ak existuje dôvodné podozrenie, že podal žiadosť o udeleniu azylu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť jeho administratívne vyhostenie,
- ak je to potrebné z dôvodu ohrozovania bezpečnosti štátu alebo verejného poriadku, alebo
- z dôvodu podľa § 88 ods. 1 písm. c).
Ustanovenia §§ 89 až 100 upravujú predovšetkým alternatív zaistenia a umiestňovanie cudzincov v útvaroch policajného zaistenia.
Zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny podľa § 88 ods. 1 písm. a)
Podmienkou zaistenia podľa § 88 ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov je existencia konania o administratívnom vyhostení. K uvedenej skutočnosti sa vyjadril aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „(...)Zákonodarca zakotvil do zákona o pobyte, konkrétne do ustanovenia § 88 ods. 1 písm. a/ cudzincov oprávnenie policajta zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny v konaní o administratívnom vyhostení s cieľom zabezpečiť jeho vycestovanie do krajiny podľa § 77 ods. 1, ak existuje riziko jeho úteku...V tejto súvislosti dáva odvolací súd do pozornosti aj čl. 15 ods. 1 návratovej smernice, podľa ktorej: „Pokiaľ sa v osobitnom prípade nedajú účinne uplatniť iné dostatočné, ale menej prísne donucovacie opatrenia, členské štáty môžu zaistiť len štátneho príslušníka tretej krajiny, voči ktorému prebieha konanie o návrate, s cieľom pripraviť návrat a/alebo vykonať proces odsunu, a to najmä keď: existuje riziko úteku“. Podľa čl. 8 ods. 3 písm. b/ smernice európskeho parlamentu a rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (prepracované znenie) (): „Žiadateľa možno zaistiť iba ak je žiadateľ zaistený a vzťahuje sa na neho konanie o návrate podľa smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, s cieľom pripraviť návrat a/alebo výkon vyhostenia a príslušný členský štát môže na základe objektívnych kritérií vrátane skutočnosti, že žiadateľ už mal prístup ku konaniu o azyle, doložiť, že existuje odôvodnené podozrenie, že žiadateľ žiada o medzinárodnú ochranu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť vykonanie rozhodnutia o návrate. Predpokladom zaistenia cudzinca, resp. jeho ponechania v zaistení podľa § 88 ods. 1 písm. a/ zákona o pobyte cudzincov nie je existencia rozhodnutia o administratívnom vyhostení, ale podmienkou je existencia konania o administratívnom vyhostení. Je nepochybné, že konanie o administratívnom vyhostení navrhovateľa prebiehalo (zo zápisnice o vyjadrení účastníka zo dňa 19. novembra 2013 o 10:00 hod. vyplýva, že odporca oznámil navrhovateľovi, že týmto výsluchom sa voči nemu začína konanie o administratívnom vyhostení a konanie o zaistení)...“. 4Základnou podmienkou zaistenia podľa § 88 ods. 1 písm. c) zákona o pobyte cudzincov je teda existencia konania o administratívnom vyhostení, resp. jeho začatie. Nakoľko konanie o administratívnom vyhostení sa začína podľa § 18 ods. 2 druhá veta zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „správny poriadok“), správny orgán, teda príslušný policajný útvar začne konanie tým, že urobí voči ŠPTK prvý úkon. Uvedená zásada oficiality je naplnená, keď policajný útvar doručí ŠPTK oznámenie, že začína konanie o administratívnom vyhostení, resp. mu začatie konania oznámi pri spisovaní zápisnice o podaní vyjadrenia. Skutočnosť, že z úkonu musí byť zrejmé, že policajný útvar začína konanie o administratívnom vyhostení, síce nie je explicitne uvedené v správnom poriadku, avšak vyplýva to zo základných pravidiel správneho konania, ako uviedol aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Najvyšší súd poukazuje na to, že Správny poriadok síce neupravuje výslovne obsahové náležitosti oznámenia (upovedomenia) o začatí konania ako procesného úkonu správneho orgánu. Treba však vzhľadom na základné pravidlá správneho konania (napr. § 3 ods. 1, 2 Správneho poriadku) vychádzať z toho, že oznámenie (upovedomenie) o začatí konania musí byť formulované tak, aby bolo zrejmé, v akej veci koná správny orgán a aký je právny dôvod, pre ktorý sa začína konanie z úradnej povinnosti.“. Moment začatia konania o administratívnom vyhostení je veľmi dôležitý, pretože najskôr s jeho začatím je možné ŠPTK zaistiť. Ak by takýto úkon nebol urobený, resp. by ŠPTK pri vypočutí nebol oboznámený so začatím konania o administratívnom vyhostení, boli by porušené práva ŠPTK, najmä právo na konanie podľa § 3 ods. 2 správneho poriadku, teda konanie správneho orgánu v súčinnosti s účastníkom konania. Podobný postup sa uplatňuje aj v konaní o zaistení, teda policajný útvar je povinný oznámiť ŠPTK, že začína konanie o zaistení. Ak tak nevykoná, takéto jeho konanie má vplyv na zákonnosť rozhodnutia o zaistení, ako sa vyjadril aj Krajský súd Košice vo svojom rozsudku: „(...) Z obsahu listín nevyplýva, že pred výsluchom žalobkyne bola táto upovedomená alebo poučená, že voči nej začína aj konanie o jej zaistení. Takúto skutočnosť nemožno vyvodiť ani z obsahu žalobkyni poskytnutých poučení, pretože žalobkyňa v žiadnom z označených dokladov nebola poučená o dôvodoch zaistenia (vrátane na tento prípad sa vzťahujúceho ustanovenia § 88 ods. 1 písm. b/ zákona o pobyte cudzincov), poučenia poskytnuté žalobkyni sa prioritne zameriavajú na dôvody administratívneho vyhostenia cudzinca. Žalovaný sa ani vo vyjadrení k správnej žalobe neodvoláva na žiadnu inú listinu, z ktorej by bolo možné vyvodiť, že voči žalobkyni začal správne konanie o jej zaistení. Nemožno pritom súhlasiť s jeho argumentáciou, že žalobkyňa pred spísaním zápisnice bola poučená, že voči nej začína konanie o administratívnom vyhostení a zaistení, pretože uvedené z predložených listín obsiahnutých v administratívnom spise nevyplýva. Z uvedeného možno uzavrieť, že žalovaný neupovedomil žalobkyňu o začatí správneho konania o jej zaistení a v tomto smere jej ani neposkytol potrebné zákonné poučenie. Súd poukazuje na rozhodovaciu prax všeobecných súdov, pričom v zmysle ustanovení Správneho poriadku (§ 18 ods. 3, § 3 ods. 2) mal žalovaný oznámiť žalobkyni, že začína voči nej konanie o jej zaistení a v súvislosti s týmto konaním ju aj náležite poučiť. Konanie o zaistení podľa ustanovenia § 88 a nasl. zákona o pobyte cudzincov je samostatným konaním a teda bolo povinnosťou žalovaného žalobkyni zákonným spôsobom oznámiť začatie aj tohto konania, pričom ju mal následne v rámci tohto konania aj vypočuť, čo však v danom prípade žalovaný neurobil. Žalobkyňa teda nemala vôbec vedomosť o tom, že by malo voči nej prebiehať konanie o jej zaistení a dané pochybenie správneho orgánu nemožno vyhodnotiť inak ako vadu, ktorá nielen že mohla, ale ktorá mala vplyv na zákonnosť napadnutého rozhodnutia.“. 5Nakoľko konanie o zaistení a konanie o administratívnom vyhostení tvoria dve samostatné konania, aj v konaní o zaistení je policajný útvar povinný skúmať dôvody zaistenia a nemôže vychádzať len zo zápisnice o podaní vysvetlenia, ale musí v tomto konaní aj sám vypočuť ŠPTK. Podobne musí byť ŠPTK poučený v obidvoch konaniach.
Ďalším dôležitým aspektom konania o zaistení je skúmania rizika úteku, resp. vyhýbaniu alebo bráneniu procesu prípravy výkonu jeho administratívneho vyhostenia podľa § 88 ods. 1 písm. a) bod 1 zákona o pobyte cudzincov. K tomu ako treba posudzovať riziko úteku ŠPTK z pohľadu obsahovej náplne rizika úteku sa Najvyšší súd vyjadril vo svojom rozsudku nasledovne: „ (...) Odvolací súd preto v uvedenom rozsahu poukazuje na odôvodnenie napadnutého rozsudku krajského súdu a pre doplnenie dodáva, že existencia „rizika úteku“ predstavuje rozhodujúci prvok pri rozhodovaní o potrebe zaistenia. Pri posudzovaní existencie rizika úteku je potrebné vychádzať z objektívnych kritérií stanovených v zákone o pobyte cudzincov, t.j. ak na základe dôvodnej obavy alebo priamej hrozby možno predpokladať, že štátny príslušník tretej krajiny ujde alebo sa bude skrývať, najmä ak nemožno jeho totožnosť ihneď zistiť, nemá udelený pobyt podľa zákona o pobyte cudzincov alebo ak mu hrozí uloženie zákazu vstupu na viac ako tri roky. Pri posudzovaní existencie rizika úteku a vyplývajúcej potreby zaistenia sa musí zohľadniť odmietnutie vstupu na hranici, existencia záznamu v SIS, chýbajúce doklady, chýbajúce miesto bydliska, absencia spolupráce a ďalšie relevantné náznaky/kritériá. Avšak aj v prípade prítomnosti uvedených indikátorov, tieto neodôvodňujú nevyhnutne opatrenie zaistenia per se. Vyššie uvedený zoznam kritérií by sa mal vziať do úvahy ako prvok pri celkovom posudzovaní jednotlivej situácie. Často kombinácia niekoľkých z vyššie uvedených kritérií poskytne základ pre oprávnený predpoklad „rizika úteku“. Vyžaduje sa individuálne posúdenie každého prípadu, pričom dôležitým faktorom môže byť práve správanie zaistenej osoby v čase od vstupu na územie niektorého z členských štátov Európskej únie.“ 6 a tiež: „ (...) Pod pojmom riziko úteku je potrebné rozumieť samotné podozrenie z existencie rizika úteku. Pritom posudzovanie existencie hrozby úteku cudzinca je nutne vždy úvahou pravdepodobnostnou, založenou v určitej miere na odhade. Preto niekedy pre záver o existencii rizika úteku (§ 88 ods. 2 zák. č. 404/2011 Z. z.) postačí zistenie, že je pravdepodobné, že príslušná zákonom predvídaná skutková podstata bola naplnená. Môže to tak byť však iba v prípade, že takáto eventualita je najpravdepodobnejším vysvetlením skutkových zistení a že na základe dostupných údajov sa javia byť významne pravdepodobnejšie ako iné do úvahy pripadajúce vysvetlenia. 22. Pokiaľ teda správny orgán na základe vyhodnotenia predchádzajúceho správania sťažovateľa, (opustenia pobytového zariadenia v Bulharskej republike, kde bol sťažovateľ žiadateľom o azyl) a jeho úteku do inej krajiny, kde následne požiadal o azyl, pričom je nepochybné, že konanie o jeho vrátenie na územie Bulharskej republiky prebieha, videl jeho snahu o zmarenie prevozu na územie, vyhodnotil ako existenciu rizika úteku, takejto úvahe správneho orgánu nemožno nič vytknúť. 23. Z rozsudku Najvyššieho súdu SR z 13. augusta 2014, sp. zn. 1Sža 23/2014 vyplýva, že riziko úteku podľa § 88 ods. 2 zák. č. 404/2011 Z. z., je potrebné vždy v konaní o zaistení cudzinca posúdiť individuálne. Záver o riziku úteku nemožno odôvodňovať zovšeobecnením predošlého správania sa iných cudzích štátnych príslušníkov.“. 7 Z uvedených rozsudkov Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vyplýva, že jednak sa musí riziko úteku posudzovať individuálne, nesmú sa zovšeobecňovať podobné prípady iných ŠPTK a naplnenie skutkovej podstaty rizika úteku sa musí javiť byť významne pravdepodobnejšie vysvetlenie skutkových zistení ako iné do úvahy pripadajúce vysvetlenia.
Zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny podľa § 88 ods. 1 písm. b)
Podľa § 88 ods. 1 písm. b) zákona o pobyte cudzincov je možné zaistiť ŠPTK na účel výkonu administratívneho vyhostenia alebo výkonu trestu vyhostenia. Nakoľko zaistenie je vykonané na účel výkonu rozhodnutí, či už o administratívnom vyhostení alebo trestu vyhostenia, podmienkou je existencia takýchto rozhodnutí. Nestačí však len samotná existencia rozhodnutia, ale rozhodnutie musí byť aj vykonateľné. Je tak z dôvodu, že len vykonateľné rozhodnutie má právne účinky týkajúce sa plnenia povinností v ňom uloženej. Teda len na základe vykonateľného rozhodnutia môže prísť k jeho výkonu. Všeobecne je výkon rozhodnutí upravený piatou časťou správneho poriadku, osobitne je upravený § 84 a 85 zákona o pobyte cudzincov. V praxi nadobúda rozhodnutie vykonateľnosť zväčša vylúčením odkladného účinku odvolania proti administratívnemu vyhosteniu podľa § 55 ods. 2 správneho poriadku, teda z dôvodu, že to vyžaduje naliehavý všeobecný záujem alebo ak je nebezpečenstvo, že odkladom výkonu rozhodnutia utrpí účastník konania alebo niekto iný nenahraditeľnú ujmu. Pritom naliehavým všeobecným záujmom môže v uvedenom prípade byť predovšetkým ohrozenie bezpečnosti štátu, verejného poriadku, zdravia a majetku osôb. Policajný útvar odkladný účinok uvedie zdôvodní
- vo výrokovej časti rozhodnutia o administratívnom vyhostení, alebo
- v samostatnom rozhodnutí o vylúčení odkladného účinku, ak dôvody vylúčenia odkladného účinku zistí až po vydaní rozhodnutia o administratívnom vyhostení.
Dôležitou podmienkou zaistenia podľa § 88 ods. 1 písm. b) zákona o pobyte cudzincov je vyhostiteľnosť ŠPTK. Ak by ŠPTK nebol reálne vyhostiteľný, tak neprichádza do úvahy ani jeho zaistenie na účel výkonu rozhodnutia o administratívnom vyhostení alebo trestu vyhostenia. Zaistenie by totiž nemalo právny základ, pretože po zaistení by nenasledoval výkon jeho vyhostenia. K uvedenému sa vyjadril aj Najvyšší súd Slovenskej republiky v rozsudku: „Aj z ďalších rozhodnutí kasačného súdu (napr. sp. zn. 9Sža/23/2010, 10Sža/35/2014, 1Sza/8/2015), ako aj nálezov Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 147/2013-50 a II. ÚS 264/09-81 vyplýva, že správny orgán má povinnosť zaoberať sa v konaní o zaistení nielen otázkou legálnosti vstupu a pobytu na území Slovenskej republiky z pohľadu postavenia cudzinca a formálnou existenciou vykonateľného rozhodnutia o administratívnom vyhostení ako jediného predpokladu zaistenia, ale aj zohľadnením možných prekážok vrátenia cudzinca, najmä ak tieto vyšli najavo pred alebo po rozhodnutí o zaistení, pretože limitom zaistenia je práve naplnenie jeho účelu, teda reálnosť vyhostenia a vyhostiteľnosť cudzinca.“. 8Policajný útvar je povinný počas celého konania o zaistení na účel výkonu administratívneho vyhostenia skúmať prekážky vyhostenia. Ak takéto prekážky zistí, je povinný ŠPTK prepustiť zo zaistenie, nakoľko samotné zaistenie stráca účel. Keď nemožno cudzinca vyhostiť, nie je ani dôvod na to, aby bol zaistený.
Ak v rozhodnutí o administratívnom vyhostení nie je uvedená krajina, do ktorej má byť ŠPTK vyhostený, vtedy nie je reálne možné skúmať prekážky administratívneho vyhostenia. V takom prípade nie je možné skúmať prekážky administratívneho vyhostenia ani v konaní o zaistení, preto je takéto rozhodnutie o zaistení nepreskúmateľné. K takémuto názoru dospel Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „I keď nemožno spochybniť, právnu úpravu umožňujúcu v rozhodnutí prípadne krajinu, do ktorej je cudzinec vyhostený, neurčiť (§ 77 ods. 1 zák. č. 404/2011 Z. z.), je nepochybná vzájomná spojitosť konania o vyhostení a konania o zaistení (aj v zmysle nálezu II.ÚS 264/09 z 19. októbra 2010) a z toho vyplývajúca povinnosť správneho orgánu rozhodujúceho o zaistení cudzinca prihliadať i na (prípadné) prekážky administratívneho vyhostenia, pokiaľ sú také prekážky v čase rozhodovania o zaistení zrejmé alebo sú správnemu orgánu známe alebo vyšli v konaní najavo (obdobne v zmysle nálezu II.ÚS 264/09 z 19. októbra 2010).
21. Nakoľko v rozhodnutí o zaistení sťažovateľky ako aj v rozhodnutí o administratívnom vyhostení určenie krajiny, kam má byť sťažovateľka vyhostená, absentuje, logicky nie je ani možné skúmať základnú podmienku zaistenia sťažovateľky, ktorou je jej vyhostiteľnosť a v súvislosti s tým aj nepochybne relevantné otázky súvisiace s dĺžkou zaistenia ako sú efektívnosť, včasnosť a účelnosť administratívnych úkonov technického a organizačného charakteru potrebných pre samotné zabezpečenia vyhostenia, čo následne vyvoláva dôvodné pochybnosti o účele zaistenia. Pokiaľ teda rozhodnutie o zaistení na účel výkonu administratívneho vyhostenia a teda aj rozhodnutie o následnom predĺžení takéhoto zaistenia nie je odôvodnené aj z tohto, vyššie uvedeného dôvodu (napriek tomu, že v takejto situácii je správny orgán povinný možné prekážky zaistenia cudzinca ako aj jeho vrátenia do krajiny pôvodu predbežne posúdiť a učiniť o tom právne relevantný dôvod / z rozsudku najvyššieho súdu sp.zn. 1 Sza 8/2015 z 20. júla 2015 bod 33./), je z pohľadu kasačného súdu nedostatočne odôvodnené a teda nepreskúmateľné.
22. „Limitom naplnenia účelu zaistenia, aby sa predchádzalo svojvôli pri zaistení je reálnosť vyhostenia, teda vyhostiteľnosť cudzinca, pričom odvolací súd dáva do pozornosti, že konanie o vyhostení musí byť vedené s riadnou starostlivosťou. Bolo preto povinnosťou krajského súdu relevantne posúdiť, či správne orgány s riadnou starostlivosťou pristupovali k prevereniu možnosti vyhostenia navrhovateľa do krajiny jeho pôvodu, resp. tretej krajiny." (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/2/2015 zo dňa 30.06.2015).“ 9 Ak by sa po vydaní rozhodnutia o administratívnom vyhostení podarila zistiť krajina vyhostenia, v tom prípade by bol cudzinec vyhostiteľný a môže byť aj zaistený na účel výkonu administratívneho vyhostenia.
Zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny podľa § 88 ods. 1 písm. c)
Ďalším dôvodom na zaistenie ŠPTK je § 88 ods. 1 písm. c) zákona o pobyte cudzincov, teda na účel zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa osobitného predpisu, ak existuje značné riziko jeho úteku. Prevozom podľa osobitného predpisu je prevoz na základe tzv. dublinského nariadenia. 10Účelom dublinského konania je určenie krajiny zodpovednej za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu a odovzdanie osoby do tejto krajiny. Na zaistenie podľa uvedeného ustanovenia musia byť splnené viaceré podmienky. Prvou podmienkou je, že zaisteniu musí predchádzať dublinské konanie. Uvedenú podmienku uviedol aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Za dôvodnú považoval odvolací súd námietku navrhovateľa, že z rozhodnutia odporcu, ktorý zaistil navrhovateľa za účelom vrátenia podľa § 88 ods. 1 písm. c/ zákona o pobyte cudzincov nevyplýva, že konaniu o zaistení navrhovateľa predchádzalo tzv. Dublinské konanie, rovnako nevyplýva, že by rakúska strana bola v rámci Dublinského konania oslovená so žiadosťou o prijatie navrhovateľa na jej územie.“.11
Skutočnosť, že zaisteniu ŠPTK predcházalo Dublinské konanie nezbavuje policajný útvar povinnosti skúmať aj prekážky vyhostenia, podobne ako pri zaistení podľa § 88 ods. 1 písm. b) zákona o pobyte cudzincov. K uvedenému sa vyjadril najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Bez hľadania odpovedí na dané otázky, ktorým sa správny orgán zjavne vyhol, totiž nebolo možné dať jednoznačnú odpoveď na základnú otázku, a tou bolo, či by v prípade zistenia takýchto skutočností nešlo o prekážky, ktoré fakticky aj právne bránili vrátiť takúto osobu do dotknutej krajiny a tým pádom by neprichádzalo do úvahy ani zaistenie pre účel, o ktorom je vopred známe, že ho nebude možné realizovať. Na tieto, podľa odvolacieho súdu, otázky relevantné pre zaistenie cudzinca za účelom zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa osobitného predpisu nedal správny orgán žiadnu odpoveď a preto odvolací súd dospel k záveru o potrebe zmeny rozsudku krajského súdu tak, ako je uvedené vo výroku tohto rozsudku. Na tomto mieste považuje odvolací súd za dôležité uviesť, že čl. 3 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, podľa ktorého nikto nesmie byť mučený alebo podrobovaný neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestu, je základom pre uplatňovanie zásady non-refoulement, teda nenavracania.“ 12Ďalšom predpokladom zaistenia je existencia značného rizika úteku. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudku, v ktorom uviedol aj konkrétny postup aplikovaný v právnom poriadku Slovenskej republiky: „ (...) 27. Predpokladom zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny v zmysle § 88 ods. 1 písm. c) zák. č. 404/2011 Z.z. je naplnenie účelu zaistenia, ktorým má byť zabezpečenie prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa Dublinského nariadenia. Vyššie uvedený dôvod zaistenia vychádza z čl. 28 ods. 2 Dublinského nariadenia, v ktorom sa uvádza, že členské štáty môžu zaistiť štátneho príslušníka tretej krajiny na účely zabezpečenia konania o odovzdaní, ak existuje značné riziko úteku.
Pokiaľ ide o aplikačnú prax v Slovenskej republike, výklad pojmu „konania o odovzdaní", ktoré používa Dublinské nariadenie, umožňuje zaistenie na tento účel ešte pred vydaním rozhodnutia o návrate. V praxi je zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorého čaká návrat do iného členského štátu podľa Dublinského nariadenia, možné po jeho zadržaní na území Slovenskej republiky, len čo sa zistí, že možno uplatniť prevoz do iného členského štátu podľa tohto nariadenia. 28. Ďalším kritériom, ktoré opodstatňuje zaistenie na základe tohto dôvodu, je požiadavka značného rizika úteku. Právna úprava osobitne nevysvetľuje, kedy sa riziko úteku stáva značným. Pri posudzovaní existencie rizika úteku a vyplývajúcej potreby zaistenia sa musí zohľadniť odmietnutie vstupu na hranici, existencia záznamu v SIS, chýbajúce doklady, chýbajúce miesto bydliska, absencia spolupráce a ďalšie relevantné náznaky/kritériá. Istou indikáciou môže byť záznam v systéme EURODAC, t. j. štátny príslušník tretej krajiny už ušiel z iného členského štátu, kde požiadal o azyl, čo sa môže tiež chápať ako dôkaz značného rizika ďalšieho úteku. Avšak aj v prípade prítomnosti uvedených indikátorov, tieto neodôvodňujú nevyhnutne opatrenie zaistenia per se. Vyššie uvedený zoznam kritérií by sa mal vziať do úvahy ako prvok pri celkovom posudzovaní jednotlivej situácie. Ak sa zo sťažovateľovho správania v minulosti dá vyvodiť záver, že pravdepodobne nebude konať v súlade s právom a bude sa vyhýbať odovzdaniu, táto skutočnosť môže dôvodne viesť k predpokladu existencie značného rizika úteku. S poukazom na vyššie uvedené kasačný súd považoval v predmetnej veci odôvodnenie preskúmavaného rozhodnutia o existencii značného rizika úteku za postačujúce. 29. Z rozsudku Najvyššieho súdu SR zo 6. novembra 2012, sp. zn. 1 SZa 7/2012 vyplýva, že pokiaľ sa v konaní o preskúmaní rozhodnutia správneho orgánu o zaistení cudzinca podľa § 88 ods. 1 písm. c) zák. č. 404/2011 Z. z. nepreukáže, že členský štát bol v rámci Dublinského konania oslovený so žiadosťou o prijatie cudzinca na jeho územie, nemožno považovať rozhodnutie o zaistení za účelné.“. 13
Zaistenie štátneho príslušníka tretej krajiny podľa § 88 ods. 1 písm. d)
Posledným z dôvodov na zaistenie ŠPTK podľa § 88 je § 88 ods. 1 písm. d) zákona o pobyte cudzincov, teda na účel jeho vrátenia podľa medzinárodnej zmluvy, ak neoprávnene prekročil vonkajšiu hranicu alebo má na území Slovenskej republiky neoprávnený pobyt. Medzinárodnou zmluvou sa v uvedenom prípade myslia readmisné zmluvy. Je potrebné povedať, že podľa § 82 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov je policajný útvar povinný administratívne vyhostiť ŠPTK, ktorý neoprávnene prekročil vonkajšiu hranicu, alebo má neoprávnený pobyt na území Slovenskej republiky. Teda odovzdanie ŠPTK na základe readmisnej zmluvy je vždy spojené aj s uložením administratívneho vyhostenia. Preto zaistenie podľa § 88 ods. 1 písm. d) zákona o pobyte cudzincov je vždy spojené aj so skúmaním splnenia podmienok výkonu rozhodnutia o administratívnom vyhostení. Okrem toho je policajný útvar povinný skúmať aj ďalšie dôvody pre ktoré nie je možné vykonať odovzdanie podľa readmisnej dohody, ako sa vyjadril aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „(...) Podľa Najvyššieho súdu SR je možné dospieť k záveru, že v prípade, keď je v dobe rozhodovania správneho orgánu o zaistení cudzinca zrejmé, že sa jedná o cudzinca, ktorý na územie SR vstúpil v úmysle požiadať o azyl, a je teda nepravdepodobné, že účel zaistenia, v danom prípade vrátenie na základe readmisnej dohody bude realizovateľné práve pre prekážku azylového konania, ktoré právoplatne neskončilo, nebude možné zbavenie či obmedzenie osobnej slobody považovať za súladné s ústavným poriadkom SR, s medzinárodnými záväzkami SR v oblasti ochrany základných práv a podľa súčasného právneho stavu ani s ustanoveniami návratovej smernice... Podľa názoru NS SR je teda možné uzavrieť, že správny orgán má povinnosť sa zaoberať v konaní o zaistení cudzinca nielen otázkou legálnosti vstupu a pobytu na území SR z pohľadu postavenia cudzinca, ktorý je žiadateľom o azyl najmä v kontexte Dohovoru o postavení utečencov, Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, návratovej smernice, ale aj zákona o azyle, ale aj možnými prekážkami vrátenia cudzinca podľa readmisnej dohody, v danom prípade prebiehajúcim konaním o azyle, najmä ak tieto vyšli najavo pred rozhodnutím o zaistení.“. 14
Zaistenie cudzinca podľa § 88a
Zaistenie žiadateľa o udelenie azylu je upravené v § 88a zákona o pobyte cudzincov. Ako sme už uviedli, ide o zaistenie žiadateľa o udelenie azylu, teda nielen ŠPTK, ale aj občana Únie. Účelom zaistenia podľa uvedeného ustanovenia je zabezpečenie toho, aby nebola zmarená realizácia administratívneho vyhostenia. Účelom nie je iba zabezpečiť účasť žiadateľa o azyl v konaní o jeho žiadosti, ale aj zabezpečiť jeho dostupnosť pred príslušným správnym orgánom fakticky vykonávajúcim rozhodnutie o administratívnom vyhostení v dobe, kedy žiadateľ stratí postavenie žiadateľa o azyl. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „(...) Základný účel zaistenia žiadateľa o azyl podľa § 88a ods. 1 zákona č. 404/2011 Z. z. spočíva vo vytvorení takých podmienok, aby iba z dôvodu, že štátny príslušník tretej krajiny podal žiadosť o udelenie azylu, nebola zmarená realizácia vyhostenia podľa zákona č. 404/2011 Z. z. (smernica č. 2008/115/ ES). Jeho podstatou je teda zabezpečenie efektívnej kontroly nad priebehom správneho konania o administratívnom vyhostení v situácii, keď štátny príslušník tretej krajiny uplatní svoje právo požiadať o medzinárodnú ochranu. Účelom zaistenia v takom prípade nie je iba zabezpečiť účasť žiadateľa o azyl v konaní o tejto žiadosti, ale aj zabezpečiť jeho dostupnosť pred príslušným správnym orgánom fakticky vykonávajúcim rozhodnutie o administratívnom vyhostení v dobe, kedy žiadateľ stratí postavenie žiadateľa o azyl (medzinárodnú ochranu) za súčasného splnenia podmienky vykonateľnosti rozhodnutia o jeho administratívnom vyhostení (§ 77 zákona č. 404/2011 Z .z.). V tomto smere najvyšší správny súd považuje za potrebné uviesť a najmä vo vzťahu k smernici č. 2008/115/ES, že členské štáty sú povinné neohroziť dosiahnutie cieľa sledovaného uvedenou smernicou spočívajúcim vo vytvorení účinnej politiky odsunu a vydávania neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín (rozsudok Súdneho dvora Európskej únie C-61/11 - El Dridi PPU, bod 59). V tejto súvislosti tak z povinnosti členských štátov zachovávať lojálnosť stanovenej v článku 4 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, ako aj z požiadavky efektívnosti uvedenej najmä v odôvodnení 4 smernice 2008/115/ES vyplýva, že členské štáty majú povinnosť uskutočniť odsunutie uvedené v článku 8 ods. 1 tejto smernice v čo najskoršom termíne.“. sup>15 Samotná žiadosť o udelenie azylu však nie je jedinou podmienkou, aby mohol byť cudzinec zaistený, ale musia byť splnené aj ďalšie podmienky, upravené jednotlivými odsekmi § 88a.
Zaistenie cudzinca podľa § 88a ods. 1 písm. a)
Podľa § 88a ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov môže byť zaistený žiadateľ o udelenie azylu na účel zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti. Ide o prípady, keď cudzinec nemá cestovný doklad a nie je možné iným spôsobom bezodkladne zistiť jeho totožnosť alebo štátnu príslušnosť. V takom prípade je potrebné zabezpečiť prítomnosť cudzinca až do zistenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti. Bezodkladne po jej zistení musí byť cudzinec prepustený zo zaistenia.
Zaistenie cudzinca podľa § 88a ods. 1 písm. b)
Ďalším dôvodom na zaistenia žiadateľa o udelenie azylu je zistenie tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku. Preukázať riziko úteku možno predovšetkým z konania cudzinca a z jeho vyjadrenia. Samotné riziko úteku cudzinca je dostatočným dôvodom na zaistenie, aj keď nie je naplnená podmienka využitia menej závažných prostriedkov. Je to tak z dôvodu, že menej závažné prostriedky nemôžu zabezpečiť prítomnosť cudzinca a po úteku cudzinca by bolo ťažko možné preverovať skutočnosti, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu. Takto sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Vyššie uvedené skutočnosti viedli kasačný súd k výkladu dotknutého ust. § 88a ods. 1 písm. b) zák. č. 404/2011 Z. z. v tom duchu, že z jeho systematiky jednoznačne vyplýva oprávnenie policajta zaistiť žiadateľa o udelenie azylu pod explicitne uvedenou podmienkou, ak existuje riziko jeho úteku. Práve iba preukázateľná existencia rizika úteku žiadateľa o azyl, ktorú žalovaný preveruje z doterajších jeho úkonov (nezákonné opustenie pobytového tábore počas prvého azylového konania - viď bod č. 3 tohto rozsudku) ako aj z jeho argumentácie (pripustenie odchodu zo Slovenskej republiky počas tohto konania - opätovne viď bod č. 3 tohto rozsudku), je osobitnou zákonnou podmienkou na rozhodnutie o zaistení. Naplnenie tejto podmienky neguje zvažovanie, či na dosiahnutie účelu zaistenia nie je možné využiť iné menej závažné prostriedky, nakoľko samotné zaistenie žiadateľa o azyl, je nutné na zabezpečenie jeho osobnej prítomnosti, bez ktorej je ťažko predstaviteľné zistiť (preveriť) tie skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu.“. 16Je dôležité tiež v rozhodnutí o zaistení dostatočne odôvodniť zaistenie, napr. prečo vznikla potreba preverovania určitých skutočností, aké úkony sa budú ešte vykonávať a pod., ako uviedol Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Vychádzajúc z uvedeného nemala teda v záujme presvedčivosti rozhodnutia odporcu o zaistení v jeho odôvodnení absentovať zmienka o takých skutočnostiach, ktoré by naplnenie citovaného zákonného účelu zaistenia dostatočne zrozumiteľne odôvodňovali, napr. na základe čoho vyvstala potreba zisťovania skutočností týkajúcich sa jeho žiadosti o azyl, či išlo o súčinnosť s Migračným úradom, prípadne na aké skutočnosti malo byť zisťovanie vykonané resp. aké úkony si takéto zisťovanie ešte vyžiada, najmä ak je zrejmé, že navrhovateľ potom čo požiadal o azyl už dňa 22.09.2014 absolvoval v azylovom konaní vstupný pohovor.“. 17
Zaistenie cudzinca podľa § 88a ods. 1 písm. c)
Ďalším dôvodom na zaistenia žiadateľa o udelenie azylu je, že ide o štátneho príslušníka tretej krajiny zaisteného podľa § 88 ods. 1 písm. a) alebo písm. b) a ktorý podal žiadosť o udeleniu azylu, ak existuje dôvodné podozrenie, že podal žiadosť o udeleniu azylu výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť jeho administratívne vyhostenie. Podmienkou uvedeného zaistenia, že cudzinec už je zaistený, resp. prebieha konanie o jeho zaistení, ako sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Ustanovenie § 88a zákona o pobyte cudzincov umožňuje zaistiť aj žiadateľa o azyl. Zo systematiky uvedeného ustanovenia vyplýva, že aplikácia ustanovení pod písm. a) a b) ods. 1 § 88a prichádza do úvahy na prípady, keď zaistenie cudzinca, ktorý požiadal o azyl je nutné buď na účel zistenia alebo overenia jeho totožnosti alebo štátnej príslušnosti alebo na účel zistenia tých skutočností, na ktorých je založená jeho žiadosť o udelenie azylu, ktoré by bez zaistenia nebolo možné získať, najmä ak existuje riziko jeho úteku. Ustanovenie § 88a ods. 1 písm. c) je aplikovateľné na prípady, ak ide o štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý je už v zaistení a ktorý podal žiadosť o udelenie azylu, ak existuje dôvodné podozrenie, že ju podal výlučne s cieľom oddialiť alebo zmariť jeho administratívne vyhostenie. Napokon žiadateľa o azyl je možné zaistiť aj z dôvodu, ak je to potrebné z dôvodu ohrozovania bezpečnosti štátu alebo verejného poriadku (d), alebo z dôvodu podľa § 88 ods. 1 písm. c), teda na účel zabezpečenia prípravy alebo výkonu jeho prevozu podľa osobitného predpisu, ak existuje značné riziko jeho úteku (e). Aplikácia ustanovení § 88 ods. 1 písm. d) a c) zákona o pobyte cudzincov prichádza do úvahy tak v prípade už zaisteného cudzinca ako aj v prípade toho, o kom konanie len prebieha.“. 18 Ďalšou podmienkou takého zaistenia je účelovosť podania žiadosti o udelenie azylu. Skutočnosť, že žiadosť o udelenie azylu je účelová musí byť najpravdepodobnejším vysvetlením skutkových zistení a na základe dostupných údajov sa musí javiť byť významne pravdepodobnejšia ako iné do úvahy pripadajúce vysvetlenia. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Odporca dôsledne aplikoval závery rozhodnutia Súdneho dvora Európskej únie zo dňa 30. mája 2013 (vec Mehmet Arslan proti Polícia ČR, C-534/11, dostupný na http://curia.europa.eu; ďalej len ,,vec A"), z ktorého vyplýva, že pokiaľ cudzinec zaistený podľa zákona o pobyte cudzincov požiada o udelenie medzinárodnej ochrany, pokiaľ je táto žiadosť podaná účelovo (slovami Súdneho dvora „iba s cieľom pozdržať alebo zmariť výkon rozhodnutia o navrátení") a pokračovanie zaistenia je naďalej objektívne nutné, je možné takéhoto cudzinca ponechať v zaistení. Obmedzenie osobnej slobody žiadateľov o azyl nevylučuje ani medzinárodné azylové právo, hoci všeobecne stanovuje zásadu, podľa ktorej nie je možné na utečencov (žiadateľov o azyl) nahliadať ako na neoprávnene pobývajúce osoby a je treba im priznať (okrem iného) právo na slobodu pohybu na území krajiny, v ktorej sa nachádzajú (pozri čl. 26, 31 a 32 Dohovoru o právnom postavení utečencov z roku 1951; ďalej len „Ženevská konvencia"). Zároveň Súdny dvor v predmetnej veci zdôraznil, že členské štáty musia mať možnosť zabrániť tomu, aby zaistený cudzinec podaním žiadosti o azyl automaticky dosiahol prepustenie zo zaistenia , inak by bol narušený zmysel návratovej smernice, ktorým je účinné navrátenie štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území (bod 60 rozsudku vo veci A.).“. 19 Podobný názor zastal aj vo svojom rozsudku: „ (...) Najvyšší súd na tomto mieste považuje za dôležité zdôrazniť, že pod pojmom ak existencia dôvodného podozrenia účelovosti žiadosti o azyl je potrebné rozumieť samotné podozrenie z existencie dôvodného podozrenia účelovosti žiadosti o azyl. Pritom posudzovanie existencie dôvodného podozrenia účelovosti žiadosti o azyl v zmysle § 88a ods. 1 písm. c/ zákona o pobyte cudzincov je nutne vždy úvahou pravdepodobnostnou, založenou v určitej miere na odhade. Preto niekedy pre záver o existencii takéhoto podozrenia postačí zistenie, že je pravdepodobné, že príslušná zákonom predvídaná skutková podstata bola naplnená. Môže to tak byť však iba v prípade, že takáto eventualita je najpravdepodobnejším vysvetlením skutkových zistení a že na základe dostupných údajov sa javia byť významne pravdepodobnejšie ako iné do úvahy pripadajúce vysvetlenia. 32. Pokiaľ teda žalovaný účelovosť žiadosti o azyl vyhodnotil na základe nespochybniteľných faktov, akými bolo podanie žiadosti až po preukázaní neoprávnenosti pobytu sťažovateľa na území Slovenskej republiky, dokonca po začatí konania o jeho administratívnom vyhostení, argumentácia dublinským transferom vrátenia z územia Rakúskej republiky na územie Slovenskej republiky, kedy správny orgán z dôvodu neoprávneného pobytu na území Slovenskej republiky začal voči nemu konanie vo veci administratívneho vyhostenia, pričom z uvedeného vyvodil zámer žiadosti o azyl smerujúcu na určitý cieľ, ktorým bol podľa žalovaného snaha o oddialenie alebo zmarenie jeho administratívneho vyhostenia, takéto závery nie sú nelogické ani netrpia vadou v úsudku, naopak kasačný súd v nich videl konkrétne dôvody ospravedlňujúce trvanie zaistenia sťažovateľa aj po podaní jeho žiadosti o medzinárodnú ochranu.“. 20 Štádium konania v žiadosti o udelenie azylu nie je podstatná, môže ísť o akékoľvek štádium, teda aj pred vykonaním pohovoru Migračným úradom Ministerstva vnútra Slovenskej republiky: „ (...) Vo vzťahu k námietke žalobcu že jeho zaistenie je neúčelné, nakoľko doposiaľ s ním nebol vykonaný pohovor pred migračným úradom, súd uvádza, že táto námietka je neúčelná nakoľko ustanovenie § 88a ods. 1 písmeno c) zákona o pobyte cudzincov ako podmienku pre možnosť zaistenia cudzieho štátneho príslušníka z dôvodu podania žiadosti o azyl neuvádza vykonanie pohovoru pred migračným úradom.“. 21
Alternatívne opatrenia k zaisteniu cudzinca (§ 89)
Vnútroštátna právna úprava zakotvuje alternatívy zaistenia v § 89 zákona o pobyte cudzincov. Ide o hlásenie pobytu a zloženie peňažnej záruky. Uvedené alternatívy zaistenia je možné uložiť len štátnemu príslušníkovi tretej krajiny. Ak ich je však možné využiť na dosiahnutie účelu zaistenia žiadateľa o udelenie azyl, musia byť uplatnené aj v tomto konaní (ustanovenie § 88a ich nazýva „iné menej závažné prostriedky“, zároveň ust. § 88a ods. 5 upravuje, že §§ 89 až 100 sa primerane vzťahujú aj na žiadateľa o udelenie azylu). Znenie § 89 zákona o pobyte cudzincov však explicitne neupravuje povinnosť pred zaistením preskúmať uloženie alternatív zaistenia, avšak uvedená povinnosť vyplýva z eurokonformného výkladu predmetného ustanovenia. K uvedenej skutočnosti sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Vnútroštátne orgány aplikácie práva majú v rámci svojich právomocí vždy usilovať o eurokonformný výklad vnútroštátneho pravá, aby sa zabezpečila úplná účinnosť smernice a dosiahnutie jej cieľa (Adeneler, C-212/04, 4.7.2006, Zb. s. I-6057, bod 111) bez ohľadu na to, či ustanovenia použité pri výklade majú alebo nemajú priamy účinok (citované z: Michael Siman, Miroslav Slašťan, Primárne právo Európskej únie (aplikácia a výklad práva Únie s judikatúrou), Bratislava 2010 (str. 173). S odkazom na uvedené bolo preto potrebné v danom prípade v konaní o zaistení resp. o predĺžení zaistenia navrhovateľa (policajný orgán skúma po celý čas zaistenia štátneho príslušníka tretej krajiny, či trvá účel zaistenia v zmysle § 90 ods. 1) skúmať aj možnosť využitia prípadne „iných dostatočných, ale menej prísnych donucovacích opatrení“, tak ako to predpokladá čl. 15 ods. 1 citovane Návratovej smernice.“. 22 K takejto povinnosti sa vyjadril aj Najvyšší správny súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Správny orgán je v konaní o zaistení povinný skúmať jednak, či trvá účel zaistenia v zmysle § 90 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov, ale aj možnosť využitia prípadne „iných dostatočných, ale menej prísnych donucovacích opatrení“ tak, ako to predpokladá čl. 15 ods. 1 Návratovej smernice 2008/115/ES....Až v prípade, že dospeje k záveru, že v konkrétnom prípade nie je možné uplatniť iné dostatočne účinné a miernejšie donucovacie opatrenia, a že v prípade štátneho príslušníka tretej krajiny hrozí riziko jeho úteku alebo sa vyhýba príprave návratu či vykonaniu odsunu alebo ich inak sťažuje, rozhodne o zaistení štátneho príslušníka tretej krajiny ako o prostriedku ultima ratio.“. 23
Dĺžka zaistenia cudzinca (§ 88 ods. 4 a § 88a ods. 2)
Osobitnou otázkou je dĺžka zaistenia cudzinca. Podľa § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov môže byť ŠPTK zaistený na čas nevyhnutne potrebný, najviac na 6 mesiacov. Uvedené obdobie môže policajný útvar opakovane predĺžiť, pričom celkový čas zaistenia nesmie presiahnuť 6 mesiacov. Ak možno predpokladať, že napriek vykonaným úkonom potrebným na výkon administratívneho vyhostenia alebo trestu vyhostenia ŠPTK sa tento výkon predĺži z dôvodu, že ŠPTK dostatočne nespolupracuje, alebo z dôvodu, že mu zastupiteľský úrad nevydal náhradný cestovný doklad v zákonom určenej lehote, môže policajný útvar rozhodnúť, a to aj opakovane, o predĺžení lehoty zaistenia, pričom celková doba predĺženia lehoty zaistenia nesmie presiahnuť 12 mesiacov. Lehotu zaistenia nemožno predĺžiť, ak ide o rodinu s deťmi alebo zraniteľnú osobu. Podľa § 88a ods. 2 zákona o pobyte cudzincov môže byť žiadateľ o udelenie azylu zaistený na čas nevyhnutne potrebný, pričom celkový čas zaistenia žiadateľa o udelenie azylu podľa odseku § 88a ods. 1 písm. a), b), c) alebo písm. e) nesmie presiahnuť 6 mesiacov, podľa § 88a ods. 1 písm. d) nesmie presiahnuť čas zaistenia podľa § 88 ods. 4.
Podľa § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov teda možno zaistiť ŠPTK na 6 mesiac a v určitých prípadoch predĺžiť o 12 mesiacov, pričom potom celkové predĺženie nesmie presiahnuť 18 mesiacov, ako sa vyjadril aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Pokiaľ teda došlo k zaisteniu navrhovateľa § 88 ods. 1 písm. a) bod 1 a § 88 ods. 1 písm. b) zákona o pobyte cudzincov a predĺženiu doby zaistenia a doba zaistenia nepresiahla zákonom maximálne povolenú dobu 18 mesiacov, odvolací súd poukazuje na ustanovenie § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov, podľa ktorého policajný útvar môže rozhodnúť o predĺžení lehoty zaistenia najviac o dvanásť mesiacov. Z ustanovenia § 88 ods. 4 zákona o pobyte cudzincov však nevyplýva obmedzenie predlžovať lehotu jedenkrát alebo viackrát, ale len časové obmedzenie spočívajúce v tom, že táto lehota môže byť predĺžená najviac o 12 mesiacov. Možno teda všetky zhora vyslovené závery zhrnúť tak, že jednotlivé doby, počas ktorých bol navrhovateľ (hoc aj opakovane) zaistený sa sčítavajú a vo svojom úhrne nesmú prekročiť maximálnu dobu zaistenia ustanovenú v § 88 ods. 4 toho istého zákona.“. 24
Dôležitou súčasťou zákonnosti rozhodnutia o zaistení je odôvodnenie lehoty zaistenia nielen čo do dôvodov, ale aj čo do dĺžky. Ak by odôvodnenie rozhodnutia o zaistení znemožňovalo jeho preskúmanie išlo by o nepreskúmateľné rozhodnutie, ako uviedol Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Námietku navrhovateľa týkajúcu sa nepreskúmateľnosti rozhodnutia odporcu z dôvodu, že odporca v napadnutom rozhodnutí nedostatočným spôsobom odôvodnil stanovenú dĺžku doby zaistenia vyhodnotil odvolací súd za nedôvodnú. V tomto smere je vhodné podotknúť, že úvahy o nepreskúmateľnosti rozhodnutia správneho orgánu nemožno odvodzovať od subjektívnej predstavy navrhovateľa o tom, ako podrobne by malo byť rozhodnutie správneho orgánu odôvodnené, ale musí sa jednať o objektívny stav, znemožňujúci preskúmanie napadnutého rozhodnutia správneho orgánu. Z hľadiska objektívneho je zrejmé, že odôvodnenie dĺžky zaistenia navrhovateľa okolnosťami, za ktoré označil nutnosť vybavenia všetkých potrebných náležitostí potrebných na riadne dodržanie postupu nutnému k reálnemu výkonu prevozu navrhovateľa, ktoré upravujú medzinárodné dohody, nároky uskutočniť posúdenie rozhodnutia a jeho odôvodnenia tieto atribúty spĺňa.“. 25
Na stanovenie dĺžky zaistenia má vplyv aj skutočnosť, či cudzinec spolupracuje so správnym orgán, ako sa vyjadril aj Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „Zaistenie cudzinca na účel administratívneho vyhostenia, ktorý nedisponuje žiadnym dokladom totožnosti, odmieta spoluprácu pri odhalení vlastnej identity je na mieste práve v takýchto prípadoch, keď k zaisteniu došlo za účelom výkonu administratívneho vyhostenia cudzinca do krajiny, ktorú cudzinec označil ako krajinu svojej štátnej príslušnosti, pretože zaistenie cudzinca je odôvodnené nutnosťou zabezpečenia vydania náhradného cestovného dokladu, a to závisí nielen od spolupráce zaisteného (čo je v prípade navrhovateľa problémom), ale odôvodňuje aj stanovenú dĺžku zaistenia, ktorá je nutná vzhľadom na nespoluprácu navrhovateľa so správnym orgánom, ktorý zabezpečuje potrebné údaje k vydaniu náhradného cestovného dokladu, pričom je zrejmé, že dotazník navrhovateľ odmietol vyplniť, ale je potrebná aj na účely stotožnenia jeho osoby, ktoré vykonáva príslušný zastupiteľský úrad krajiny štátnej príslušnosti zaisteného.“. 26
Prepustenie cudzinca zo zaistenia
Prepustenie cudzinca zo zaistenia je upravené § 88 ods. 3, 10 a 12, § 90 ods. 2 písm. b) a § 131i ods. 9 zákona o pobyte cudzincov. Policajný útvar, resp. útvar pre zaistenie cudzinca musia ihneď po nastaní dôvodov prepustenia, zaisteného cudzinca prepustiť. Pritom útvar policajného zaistenia pre cudzincov je povinný skúmať po celý čas zaistenia cudzinca, či trvá účel zaistenia, k čomu sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojom náleze: „ (...) Ústavný súd je vo všeobecnosti tej mienky, že právo na periodickú kontrolu dôvodnosti zaistenia je výslovne zakotvené v ustanovení § 90 ods. 2 písm. d) zákona o pobyte cudzincov. Je teda nielen povinnosťou všeobecných súdov periodicky kontrolovať dôvodnosť zaistenia, ale túto povinnosť má aj príslušný správny orgán. Ústavne, resp. dohovoru konformný výklad by preto mal byť taký, že zaistená osoba má právo požiadať správny orgán o preskúmanie dôvodnosti ďalšieho trvania zaistenia, pričom tento je povinný o takejto žiadosti vydať rozhodnutie so všetkými obsahovými a formálnymi náležitosťami vrátane poučenia o opravnom prostriedku.“. 27
Zaistenie maloletých
Maloletý sú osobitná kategória cudzincov. Zákon o pobyte cudzincov síce explicitne nedefinuje, kto je maloletá osoba, vyplýva to však z ustanovenia § 127 ods. 1 zákona o pobyte cudzincov. Z uvedeného ustanovenia vyplýva, že maloletá je osoba, ktorá nie je plnoletá, teda osoba mladšia ako 18 rokov. Osobitnou kategóriou sú maloletí bez sprievodu, teda maloletí, ktorí sa na území Slovenskej republiky nezdržiavajú s plnoletou osobou, ktorá je za ňu právne zodpovedná, resp. s členom rodiny. Zaistenie maloletých bez sprievodu vylučuje § 88 ods. 8, takéto osoby majú nárok na tolerovaný pobyt podľa § 58 ods. 1 písm. a). Maloletých, ktorí sú na území Slovenskej republiky spolu s rodinou, možno zaistiť, v tom prípade sa umiestňujú spolu. Ak útvar policajného zariadenia pre cudzincov rozhodne o rozdelení rodiny, musí vždy prihliadať na to, aby dôsledky tohto rozdelenia boli primerané jeho dôvodom. Všeobecne však platí, že zaistenie maloletého musí byť riadne odôvodnené, najmä vzhľadom na najlepší záujem dieťaťa. K uvedenému sa vyjadril Najvyšší súd Slovenskej republiky vo svojom rozsudku: „ (...) Zák. č. 404/2011 Z .z. neumožňuje zaistiť deti bez sprievodu alebo odlúčené od rodičov (viď § 88 ods. 8 zák. č. 404/2011 Z .z.). Hoci zák. č. 404/2011 Z. z. na druhej strane pripúšťa, aby spolu s rodičom boli umiestnené do ÚPZC aj deti (viď § 94 ods. 3 zák. č. 404/2011 Z. z.), správny orgán musí s poukazom na najlepší záujem dieťaťa zakotvený v čl. 3 ods. 1 Dohovoru o právach dieťaťa (publikované v Zbierke Zákonov Slovenskej republiky ako Oznámenie Federálneho ministerstva zahraničných vecí pod č. 104/1991 Zb.) postupovať obozretne pri umiestňovaní detí spolu s rodičom v ÚPZC a pri úvahe o ich umiestnení by nemal opomenúť, že najlepší záujem dieťaťa, ktorý je vyjadrením hodnôt, na ktorých je postavený systém ochrany práv dieťaťa nie je možné účinne dosiahnuť bez reflektovania na relevantnú judikatúru ESĽP týkajúcu sa pozbavenia osobnej slobody dieťaťa a ochrany práv a najlepšieho záujmu dieťaťa vo veciach zaistenia maloletých cudzincov najmä tých, ktorí sú v sprievode rodičov.“. 28
Záver
V našom príspevku sme rozobrali jednotlivé aspekty zaistenia cudzincov a príslušnú judikatúru. Z judikatúry sme aj citovali, a to z dôvodu, že pre prax a aplikáciu judikátov je dôležitý názor súdu vyjadrený v časti odôvodnenia rozhodnutia, pričom v mnohých prípadoch ostatná časť rozhodnutia tak dôležitá nie je. Preto náš článok obsahuje aj náš výber relevantných častí judikátov a ich rozbor. V niektorých prípadoch sme nepovažovali za potrebné podrobne rozoberať judikát, nakoľko z jeho citátu bol zrejmá názor súdu. V niektorých prípadoch však bola naša analýza, resp. komparácie s inými právnymi aspektmi dôležitá, preto sme uviedli aj našu analýzu. Nejde o vyčerpávajúci výpočet judikatúry, ale podľa nášho názoru ide o najdôležitejšie judikáty vydané v uvedenej problematike. Samozrejme jednotlivé aspekty zaistenia cudzincov sú upravené aj ďalšími judikátmi, upravujúcimi napr. rozsah odôvodnenia súdneho rozhodnutia, postup pri dokazovaní v správnom konaní, náležitosti rozhodnutí v správnom konaní a pod. Judikatúra uvedená v našom príspevku ešte zďaleka vyčerpala všetky aspekty zaistenia cudzincov. Veríme, že nami predložený výber judikátov, ako aj ich rozbor, pomôže odbornej verejnosti s orientáciou v judikatúre, ako aj zlepší pochopenie právnych aspektov zaistenia cudzincov a pomôže orgánom aplikujúcim inštitút zaistenia cudzincov v jeho správnej aplikácii.
Autor: JUDr. Tomáš Škrinár, PhD.
Katedra európskeho integrovaného riadenia hraníc
Akadémia Policajného zboru v BratislavePoužitá literatúra
SVÁK, J. 2006. Ochrana ľudských práv (z pohľadu judikatúry a doktríny štrasburských orgánov ochrany práv). II. rozšírené vydanie. Bratislava: Poradca podnikateľa, spol. s r. o., 2006. 1116 s. ISBN 80-88931-51-7
Právne predpisy práva Európskej únie
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013 , ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie)
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013 , ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (prepracované znenie)
Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 604/2013 z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (prepracované znenie)
Právne predpisy právneho poriadku Slovenskej republiky
Ústava Slovenskej republiky
Zákon č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a o zmene a doplnení niektorých zákonov
Zákon č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok)
Rozsudky súdov
Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 557/2012-39 zo dňa 18.04.2013
Rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sak/12/2022 zo dňa 22.07.2022
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/8/2016 zo dňa 30.03.2016
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sža/3/2014 zo dňa 06.02.2014
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sza/3/2015 zo dňa 03.07.2015
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sza/5/2013 zo dňa 03.05.2013
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sža/5/2015 zo dňa 06.02.2015
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Szak/1/2024 zo dňa 11.03.2024
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Szak/1/2020 zo dňa 28.04.2020
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1SZa/7/2012 zo dňa 06.11.2012
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10SZa/16/2015 zo dňa 11.11.2015
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Szak/2/2021 zo dňa 12.2.2021
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1SZa/16/2016 zo dňa 11.08.2016
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Szak/8/2018 zo dňa 23.03.2018
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Szak/5/2020 zo dňa 12.08.2020
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Szak/4/2017 zo dňa 11.05.2017
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Szak/2/2018 zo dňa 26.01.2018
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10SZa/16/2016 zo dňa 11.07.2016
Rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10SZa/23/2015 zo dňa 11.12.2015
Rozsudok Krajského súdu Košice sp. zn. 3Sa/28/2016 zo dňa 30.09.2016
Rozsudok Krajského súdu Košice sp. zn. 3Sa/2/2021 zo dňa 26.01.2021
Internetové zdroje
UNHCR. Guidelines on the applicable criteria and standards relating to the detention of asylum-seekers and alternatives to detention. [online]. [cit. 2025.12.03.] Dostupné na internete: https://www.refworld.org/docid/503489533b8.html